Bài 3: Nhìn lại việc thực hiện Nghị quyết số 19-NQ/TW trong xây dựng Luật Đất đai 2013 và các văn bản hướng dẫn thi hành

Nhằm phục vụ xây dựng Báo cáo Tổng kết 10 năm thực hiện Nghị quyết Hội nghị Trung ương 6 khoá XI về tiếp tục đổi mới chính sách, pháp luật về đất đai trong thời kỳ đẩy mạnh toàn diện công cuộc đổi mới, tạo nền tảng để đến năm 2020 nước ta cơ bản trở thành nước công nghiệp theo hướng hiện đại, Trang Thông tin điện tử Ban Kinh tế Trung ương trân trọng giới thiệu bài viết của GS.TSKH. Đặng Hùng Võ về vấn đề "Nhìn lại việc thực hiện Nghị quyết số 19-NQ/TW trong xây dựng Luật Đất đai 2013 và các văn bản hướng dẫn thi hành".

GS.TSKH. Đặng Hùng Võ

1. MỞ ĐẦU

Dự án Luật Đất đai 2013 đã được Chính phủ trình Quốc hội xem xét tại Kỳ họp thứ 4 Quốc hội Khóa XIII vào cuối năm 2012 và dự định thông qua tại Kỳ họp thứ 5 vào đầu năm 2013. Do có nhiều vấn đề quan trọng về đất đai liên quan tới Hiến pháp (sửa đổi) như sở hữu đất đai hay việc áp dụng cơ chế Nhà nước thu hồi đất bắt buộc, Quốc hội đã quyết định thông qua Luật Đất đai sửa đổi sau khi đã thông qua Hiến pháp 2013. Vì vậy, Luật Đất đai 2013 đã được Quốc hội thông qua tại Kỳ họp thứ 6 vào tháng 11/2013, đã thảo luận tại 3 Kỳ họp Quốc hội.

Mới sau 2 năm triển khai, Thủ tướng Chính phủ đã đưa ra yêu cầu phải sửa đổi Luật Đất đai 2013 nhằm mục tiêu tạo điều kiện về đất đai để phát triển nông nghiệp quy mô lớn, công nghệ cao; tạo thuận lợi cho đầu tư phát triển công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước, nhất là trong thời kỳ cách mạng công nghệ lần thứ tư; tận dụng cao nhất giá trị từ đất đai nhằm tăng cường nguồn lực cho phát triển.

Việc phân tích chi tiết Luật Đất đai 2013 nhằm định vị những nội dung cần sửa đổi, bổ sung là việc phải làm thật kỹ lưỡng, cẩn thận. Trước hết, cần phân tích kỹ về Luật Đất đai đã luật hóa được đầy đủ hay chưa các định hướng chính sách đất đai được đưa ra trong Nghị quyết số 19-NQ/TW ngày 31/10/2012 thông qua Hội nghị lần thứ 6 của Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XI về tiếp tục đổi mới chính sách, pháp luật về đất đai trong thời kỳ đẩy mạnh toàn diện công cuộc đổi mới, tạo nền tảng để đến năm 2020 nước ta cơ bản trở thành nước công nghiệp theo hướng hiện đại.

Nghị quyết số 19-NQ/TW (sau đây gọi là Nghị quyết) đã đưa ra rất nhiều định hướng chính sách đất đai tiến bộ, phù hợp với yêu cầu phát triển của đất nước. Luật Đất đai 2013 (sau đây gọi là Luật ĐĐ) mới thực hiện luật hóa đúng nghĩa được một số định hướng chính sách nhất định, một số định hướng được nhắc lại nguyên như một khẩu hiệu trong Luật, một số định hướng không được luật hóa hoặc luật hóa chưa thật đúng với định hướng chính sách. Nhìn lại việc thực hiện Nghị quyết trong xây dựng Luật ĐĐ là một cách để tìm ra những nội dung của Luật ĐĐ cần sửa đổi, bổ sung.

2. ĐỔI MỚI QUY HOẠCH SỬ DỤNG ĐẤT

Nghị quyết đã đưa ra 3 định hướng quan trọng về đổi mới quy hoạch sử dụng đất. Thứ nhất lả nâng cao tính liên kết, đồng bộ giữa quy hoạch sử dụng đất với các loại quy hoạch khác có sử dụng đất. Nội dung này không thể hiện trong Luật ĐĐ. Quy hoạch sử dụng đất vẫn chỉ phản ảnh diện tích đất đai theo nhu cầu sử dụng của các ngành và các địa phương, chưa chuyển sang quy hoạch phân vùng (quy hoạch không gian) để bảo đảm tính đồng bộ với các quy hoạch khác.

Vào năm 2017, Chính phủ và Quốc hội đã quyết tâm đổi mới hệ thống quy hoạch quốc gia trên tinh thần sử dụng nguyên tắc tích hợp các loại quy hoạch để có quy hoạch thống nhất. Chương Quy hoạch sử dụng đất trong Luật ĐĐ đã được sửa đổi, bổ sung cho phù hợp với Luật Quy hoạch 2017. Sự thực, tinh thần quy hoạch là tích hợp được xếp đặt trên không gian nhưng tinh thần không được thể hiện trong Luật Quy hoạch 2017. Luật này về bản chất là luật hình thức và không thể hiện chút nào về nội dung tích hợp trên không gian. Mặt khác, Chương Quy hoạch sử dụng đất trong Luật ĐĐ đã được sửa đổi, bổ sung nhưng cũng không hề có nội dung nào về thay thế cách quy hoạch theo chỉ tiêu diện tích đất sẽ sử dụng sang cách quy hoạch theo phân vùng.

Thứ hai là xây dựng kế hoạch sử dụng đất hằng năm để làm căn cứ cho Nhà nước thu hồi đất, giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất và xây dựng chính sách tài chính về đất đai. Nội dung này đã được luật hóa trong Luật ĐĐ nhưng chưa thực sự toàn diện. Kế hoạch sử dụng đất hằng năm cấp huyện chỉ làm được căn cứ để Nhà nước thu hồi đất, giao đất, cho thuê đất, cho phép  chuyển mục đích sử dụng đất, nhưng chưa thể hiện được nguyên tắc xây dựng chính sách tài chính đất đai hiệu quả. Ở nhiều nước phát triển, một phương án quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất hiệu quả có thể làm cho giá trị đất đai tăng lên cao và Nhà nước có thể bán quyền phát triển cho những nhà đầu tư quan tâm.

Thứ ba là giải pháp tạo dựng chính sách thu hút đầu tư xây dựng hạ tầng đồng bộ để khai thác tiềm năng đất đai tại các vùng nông thôn, miền núi kém phát triển; đồng thời thực hiện di dời các cơ sở sản xuất, các đơn vị sự nghiệp đông người ra khỏi trung tâm thành phố để sử dụng đất có hiệu quả. Nội dung này chưa được đề cập trong Luật ĐĐ như một phương pháp sử dụng quy hoạch để nâng cao giá trị nguồn lực đất đai.

Luật Đất đai có một quy định chuyển nguyên từ Luật Đất đai 2003 sang có nội dung "Nhà nước điều tiết phần giá trị tăng thêm từ đất mà không do đầu tư của người sử dụng đất mang lại thông qua chính sách thuế, tiền sử dụng đất, tiền thuê đất, đầu tư cơ sở hạ tầng và chính sách hỗ trợ cho người có đất thu hồi" (Khoản 2 Điều 19). Quy định này chỉ như một khẩu niệu mà không có bất kỳ quy định về cách gì phải làm để thực hiện, trong Luật Đất đai, cũng như trong các Nghị định hướng dẫn thi hành. Trừ Đà Nẵng, ở tất cả các đô thị khác đều rơi vào tình trạng giá trị đầu tư hạ tầng quá cao (những con đường đắt nhất hành tinh), nhà siêu mỏng, siêu méo xuất hiện nhiều và bất công bằng trong thụ hưởng giá trị tăng thêm từ đất do đầu tư hạ tầng mang lại.

3. ĐỔI MỚI PHƯƠNG THỨC GIAO ĐẤT, CHO THUÊ ĐẤT

Nghị quyết đưa ra 4 định hướng đổi mới chính sách Nhà nước giao đất, cho thuê đất. Thứ nhất là thu hẹp các đối tượng được giao đất và mở rộng đối tượng được thuê đất, thực hiện chủ yếu thông qua đấu giá đất hoặc đấu thầu dự án có sử dụng đất. Việc mở rộng diện thuê đất trong Luật Đất đai chỉ mang tính hình thức, không đúng định hướng tạo nguồn thu bền vững từ đất thông qua thu tiền thuê đất hàng năm và thu thuế sử dụng đất. Luật Đất đai đổi mới bằng cách chuyển từ giao đất có thu tiền sang thuê đất trả tiền một lần cho cả thời gian thuê cũng chỉ là hình thức, không mang bản chất đổi mới về nội dung. Hơn nữa, việc quy định trong Luật Đất đai rằng các dự án phát triển nhà ở để cho thuê phải thuê đất của Nhà nước cũng làm tăng diện thuê đất nhưng lại làm bó hẹp thị trường cho thuê nhà ở. Hơn nữa, quy định này còn không cho các chủ doanh nghiệp có thể tự xây dựng nhà ở cho người lao động trong doanh nghiệp của mình. Mặt khác, Luật Đất đai đã không có quy định về cơ chế "đấu thầu dự án có sử dụng đất", không luật hóa được chủ trương của Nghị quyết về hình thức đấu thầu.

Cơ chế đấu thầu dự án có sử dụng đất được đề cập trong phạm vi điều chỉnh của Luật Đấu thầu 2013 và được quy định cụ thể trong Nghị định số 30/2015/NĐ-CP quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Đấu thầu về lựa chọn nhà đầu tư (điều chỉnh cho đấu thầu đối với các dự án công tư đối tác và các dự án đầu tư có sử dụng đất). Rất tiếc là Nghị định này đã có quan niệm sai về phạm vi áp dụng nguyên tắc đấu thầu. Đấu giá quyền sử dụng đất chỉ được áp dụng cho các dự án đầu tư tư khi Nhà nước là người duy nhất cung đất (một người bán) và nhiều nhà đầu tư tư nhân muốn có đất (vạn người mua); ngược lại, đấu thầu dự án chỉ được sử dụng cho các dự án đầu tư công khi Nhà nước là người duy nhất muốn mua sắm hạ tầng (một người mua) và các nhà thầu tư nhân là người muốn tham gia dự án (vạn người bán). Vì Luật Đất đai tránh việc này nên mới dẫn đến tình trang cơ chế đấu thầu dự án có sử dụng đất được áp dụng cho cả đầu tư tư và đầu tư công, trái với nguyển tắc cơ bản về áp dụng quy luật cạnh tranh. Nói cách khác, đấu thầu và đấu giá có phạm vi áp dụng hoàn toàn riêng biệt, không hề có điểm nào chung.   

Thứ hai là mở rộng thời hạn sử dụng đất nông nghiệp do hộ gia đình, cá nhân sử dụng nhằm khuyến khích nông dân gắn bó hơn với đất và yên tâm đầu tư sản xuất; mở rộng hạn điền sao cho phù hợp với điều kiện cụ thể của từng địa phương nhằm tạo thuận lợi cho quá trình tích tụ, tập trung đất đai, giải quyết việc đáp ứng nhu cầu đất sản xuất và việc làm cho đồng bào dân tộc thiểu số đang không có đất sản xuất. Nội dung định hướng chính sách này đã thể hiện trong Luật Đất đai, nhưng còn chưa hợp lý. Việc kéo dài đồng loạt thời hạn sử dụng đất sản xuất nông, lâm nghiệp thành 50 năm có thể phù hợp với đất trồng cây hàng năm, nhưng chưa phù hợp với đất trồng cây lâu năm và đất rừng sản xuất.   

Thứ ba là xử lý dứt điểm những trường hợp đất đã giao không thu tiền cho các cơ quan nhà nước nhưng không sử dụng hoặc sử dụng sai mục đích, trái pháp luật; thực hiện đấu giá đất khi sắp xếp lại các cơ sở làm việc thuộc sở hữu nhà nước để chuyển sang phát triển kinh tế. Đây là những định hướng chính sách lớn nhằm thiết lập lại trật tự trong sử dụng đất công và nâng cao nguồn lực đất công cho đầu tư phát triển. Các nội dung này chưa được thể hiện bằng các quy định cụ thể trong Luật Đất đai. Luật Quản lý, sử dụng tài sản công 2017 có nhiều quy định chi tiết về nội dung này, nhưng cũng không thể điều chỉnh chi tiết về quản lý, sử dụng đất công, phạm vi điều chỉnh chi tiết chỉ là các tài sản công gắn liền với đất công. Chính vì vậy mà trên thực tế hiện tượng lãng phí đất công vẫn tiếp diễn dưới nhiều hình thức khác nhau, vẫn luôn là điểm nóng về bất cập trên công luận.

Thứ tư là quy định các chế tài đồng bộ, cụ thể để xử lý nghiêm, dứt điểm các trường hợp đã được Nhà nước giao đất, cho thuê đất nhưng sử dụng lãng phí, không đúng mục đích, đầu cơ đất, chậm đưa đất vào sử dụng trên nguyên tắc không bồi thường về đất và tài sản đã đầu tư trên đất đối với các trường hợp bị thu hồi đất do vi phạm pháp luật về đất đai. Định hướng chính sách này được Luật Đất đai quy định áp dụng cho trường hợp chậm đưa đất vào sử dụng hay sử dụng đất không đúng tiến độ (vẫn gọi là dự án "treo", tức là dự án mà sau 12 tháng chưa đưa đất vào sử dụng hoặc sau 24 tháng mà sử dụng đất không đúng tiến độ). Trong phần tiếp theo, Nghị quyết còn đưa ra chính sách đánh thuế luỹ tiến đối với các dự án đầu tư chậm hoặc bỏ hoang không đưa đất vào sử dụng đúng thời hạn. Như vậy, điều quan trọng nhất ở đây là tìm ranh giới vi phạm pháp luật ở mức nào thì bị áp dụng chế tài "không bồi thường về đất, tài sản đã đầu tư trên đất" để sao cho phù hợp với Hiến pháp 2013, đồng thời thực hiện đúng bản chất tư tưởng chính trị của Nghị quyết.

Luật Đất đai chỉ áp dụng quy định Nhà nước thu hồi đất và "tịch thu" tài sản gắn liền với đất đối với các dự án "treo" sau khi cho gia hạn thêm 24 tháng mà vẫn bị "treo", không áp dụng cho các trường hợp sử dụng đất khác vi phạm pháp luật như hủy hoại đất, sử dụng đất gây ô nhiễm môi trường nghiêm trọng, v.v. Về bản chất, các dự án "treo" có vi phạm pháp luật về đất đai nên thu hồi đất là đúng, nhưng tài sản đã đầu tư trên đất không vi phạm pháp luật mà bị "tịch thu" là có biểu hiện vi hiến. Thực chất, Nghị quyết đưa ra chủ trương đánh thuế lũy tiến là phù hợp, nhưng nội dung này không được luật hóa trong Luật Đất đai. Có thể thuế sử dụng đất ở Việt Nam còn quá thấp nên có thể thay hình thức thuế lũy tiến bằng xử phạt tài chính đủ sức răn đe. Thu ngân sách tăng thêm, pháp luật không vi hiến mà nhà đầu tư tự phải chuyển nhượng dự án nếu không muốn chịu mức phạt cao.    

4. ĐỔI MỚI CƠ CHẾ NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT, BỒI THƯỜNG, HỖ TRỢ, TÁI ĐỊNH CƯ

Đây là chính sách lớn mà ta xoay trở nhiều lần nhưng vẫn chưa có được một cơ chế phù hợp với cuộc sống. Nghị quyết đã đưa ra 4 định hướng chính sách lớn về đổi mới cơ chế chuyển dịch đất đai. Thứ nhất là Nhà nước chủ động thu hồi đất theo kế hoạch sử dụng đất hằng năm đã được xét duyệt; cụ thể hóa các trường hợp thu hồi đất bắt buộc để sử dụng vào các mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng và các dự án phát triển kinh tế, xã hội; đồng thời vẫn áp dụng cơ chế chuyển dịch đất đai tự nguyện thông qua quyền chuyển nhượng, cho thuê và góp vốn với nhà đầu tư. Hiến pháp 2013 đã sắp xếp lại câu chữ của chủ trương này theo nghĩa Nhà nước thu hồi đất trong trường hợp thật cần thiết để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, phát triển kinh tế, xã hội vì lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng. Luật Đất đai không đưa ra khái niệm "sử dụng đất vì lợi ích quốc gia" nên danh sách các dự án được áp dụng cơ chế Nhà nước thu hồi đất (Điều 62) không thể hiện minh bạch quy định của Hiến pháp. Như vậy, Luật Đất đai đã luật hóa không hợp lý so với cả chủ trương theo Nghị quyết lẫn quy định của Hiến pháp 2013. Hơn nữa, theo quy định tại Điều 62 của Luật Đất đai thì các nhà đầu tư dự án FDI không được Nhà nước thu hồi đất để giao, cho thuê khi không thực hiện các dự án theo danh sách của Điều này, trong khi Chính phủ vẫn không cho phép nhà đầu tư nước ngoài được nhận chuyển nhượng, thuê quyền sử dụng đất hay nhận góp vốn bằng quyền sử dụng đất trực tiếp từ hộ gia đình, cá nhân. Trong trường hợp này, nhà đầu tư nước ngoài chỉ còn một cửa duy nhất là nhận chuyển nhượng dự án từ các nhà đầu tư trong nước. Khi đó, chi phí đất đai sẽ tăng cao hơn, không khuyến khích đàu tư FDI.      

Thứ hai là nâng cao năng lực của Tổ chức phát triển quỹ đất để chuyển sang cơ chế doanh nghiệp nhằm bảo đảm thực thi nhiệm vụ bồi thường, giải phóng mặt bằng, đấu giá quyền sử dụng đất và đa dạng hóa các dịch vụ đất đai. Chủ trương này được đề cập trong Luật Đất đai nhưng cũng không đưa ra được chính sách đổi mới nào cụ thể. Các văn bản hướng dẫn thi hành Luật Đất đai cũng không quy định rõ ràng rằng Tổ chức phát triển quỹ đất hoạt động theo cơ chế doanh nghiệp. Mặt khác, giải pháp Quỹ phát triển đất cũng chỉ là giải pháp hình thức, không thể đủ vốn để giải phóng mặt bằng theo quy hoạch. Vì vậy mà cơ chế Nhà nước thu hồi đất theo quy hoạch để đấu giá đất vẫn khó áp dụng ở các địa phương.   

Thứ ba là đổi mới chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất. Luật Đất đai vẫn tiếp cận vấn đề theo giá trị đất đai mà vẫn chưa chuyển sang hướng chia sẻ lợi ích từ dự án đầu tư trên nguyên tắc bảo đảm người bị thu hồi đất có thu nhập, sinh kế, nơi ở tốt hơn hoặc ít nhất là bằng tình trạng trước khi bị thu hồi đất.  

5. ĐỔI MỚI VỀ ĐĂNG KÝ ĐẤT ĐAI VÀ CẤP GIẤY CHỨNG NHẬN

Vấn đề đăng ký đất đai và cấp Giấy chứng nhận luôn là trọng tâm của hệ thống địa chính. Khoảng mươi năm trước đây, giao dịch đất đai không chính thức đã được đánh giá là chiếm khoảng 70% tổng lượng giao dịch. Đến nay, tỷ lệ này vẫn chiếm khoảng 50%. Việc giao dịch không chính thức thường xuất hiện ở những vùng nông thôn chưa phát triển hay đối với những thửa đất chưa hoặc không được cấp Giấy chứng nhận. Mặc dù pháp luật đất đai đã có nhiều quy định công nhận quyền sử dụng đất từ lịch sử mà Nhà nước không thu tiền. Năm 2009, Quốc hội đã thống nhất một hệ thống đăng ký cả đất đai và tài sản gắn liền, Chính phủ và Quốc hội đã quyết tâm hoàn thành cơ bản việc cấp Giấy chứng nhận vào năm 2013. Trên thực tế, việc đăng ký đất đai và cấp Giấy chứng nhận vẫn còn nhiều bức xúc, tham nhũng vặt vẫn còn và việc hoàn thành cơ bản vẫn còn dang dở.

Nghị quyết đã đưa ra 2 định hướng chính sách đổi mới về đăng ký đất đai và cấp Giấy chứng nhận. Thứ nhất là đăng ký bắt buộc về đất đất đai song hành với chính sách bảo hộ quyền và lợi ích hợp pháp cho người đã đăng ký đất đai và chính sách xử lý bằng chế tài mạnh đối với các trường hợp giao dịch không đăng ký. Đăng ký đất đai bắt buộc đã được quy định kèm theo cách thức xử lý hành chính những trường hợp không đăng ký đã được quy định trong Luật Đất đai, nhưng chính sách Nhà nước bảo hộ đối với quyền và lợi ích hợp pháp cho người đã đăng ký đất đai lại chưa nhìn thấy trong pháp luật đất đai.

Thứ hai là tăng cường nguồn lực để lập hồ sơ địa chính, xây dựng hệ thống thông tin đất đai nhằm đẩy nhanh tiến độ cấp Giấy chứng nhận cho cả quyền sử dụng đất và các tài sản gắn liền theo hướng cải cách thủ tục hành chính. Luật Đất đai đã có quy định nhưng vẫn chỉ là hình thức, chưa thể hiện được yêu cầu cải cách thủ tực hành chính hướng theo cách mạng công nghệ lần thứ tư, chưa có giải pháp cụ thể để tạo thuận lợi cho đăng ký tài sản gắn liền với đất, nhất là các tài sản nông, lâm nghiệp. Luật Đất đai đã có một chương về hệ thống thông tin đất đai nhưng chủ yếu vẫn là những quy định như "sách giáo khoa". Đối với công khai, minh bạch thông tin đất đai, Luật Đất đai mới chỉ quy định đối với quy hoạch sử dụng đất, đối với thu hồi đất và phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư; không có quy định phải công khai, minh bạch đối với việc Nhà nước giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất. Quy định này được chuyển nguyên văn sang Luật Tiếp cận thông tin. Trên thực tế, rất khó tìm thông tin về UBND tỉnh đã giao bao nhiêu đất, cho thuê bao nhiêu đất theo hình thức nào và với giá đất bao nhiêu.

Mặt khác, các địa phương đã đầu tư quá tốn kém cho đo vẽ bản đồ địa chính bằng công nghệ hiện đại nhưng hiệu quả lập hồ sơ địa chính hiện đại lại rất yếu kém. Từ năm 2000, ngành quản lý đất đai được đánh giá là dẫn đầu về kế hoạch tin học hóa hệ thống quản lý, nhưng đến nay cũng không hơn hơn gì mấy so với tình trạng vào thời điểm năm 2008. 

6. ĐỔI MỚI VỀ QUYỀN VÀ NGHĨA VỤ CỦA TỔ CHỨC, HỘ GIA ĐÌNH VÀ CÁ NHÂN ĐƯỢC GIAO QUYỀN SỬ DỤNG ĐẤT

Nghị quyết yêu cầu quy định cụ thể về điều kiện thực hiện các quyền của người sử dụng đất và điều kiện nhà đầu tư được nhận quyền sử dụng đất để thực hiện các dự án đầu tư trên nguyên tắc của giao dịch cho thuê, góp vốn bằng quyền sử dụng đất để thực hiện các dự án đầu tư. Đây là một chủ trương lớn để cải cách cơ chế chuyển dịch đất đai tự nguyện nhằm chia sẻ lâu dài lợi ích từ dự án đầu tư cho những người có đất đưa vào cho dự án sử dụng. Luật Đất đai cũng chỉ quy định như Nghị quyết (Khoản 2 và Khoản 3 Điều 73) và không có bất kỳ quy định cụ thể nào, trong đó lại có nhầm lẫn trao quyền được cho thuê, được góp vốn bằng quyền sử dụng đất cho người bị thu hồi đất (Điểm i Khoản 1 Điều 179). Quyền này phải sớm bị loại bỏ khỏi Luật Đất đai vì xung đột về quyền giữa người thu hồi đất (Nhà nước) và người bị thu hồi đất. Người bị thu hồi đất có thể sử dụng quyền này để chống lại quyết định thu hồi đất của Nhà nước. Hơn nữa, Nghị định số 43/2014/NĐ-CP của Chính phủ hướng dẫn thực hiện một số điều của Luật Đất đai lại đi theo hướng hạn chế lại việc thực hiện các quyền này (quyền này không được thực hiện khi chưa sử dụng hết quỹ đất thu hồi theo quy hoạch).

7. ĐỔI MỚI CHÍNH SÁCH PHÁT TRIỂN THỊ TRƯỜNG BẤT ĐỘNG SẢN

Về lý luận, thị trường bất động sản (BĐS) phụ thuộc khá nhiều vào thị trường quyền sử dụng đất, trong đó nguồn lực đầu tư từ vốn ẩn trong đất đóng vai trò rất quan trọng. Thị trường BĐS nước ta vừa trải qua cơn đóng băng nặng nề và vừa mới được khôi phục. Tình trạng đất công tại các vị trí "vàng" được giao đất với giá "đồng" vẫn phổ biến ở các đô thị lớn. Những con đường đắt nhất hành tinh đầu tư từ vốn ngân sách vẫn đang tồn tại, trong khi giá đất 2 bên đường tăng lên vài chục lần mà Nhà nước không thu lại được gì. Nhà siêu mỏng, siêu méo vẫn là những bức xúc còn tồn tại đến giờ.

Nghị quyết đã đưa ra 2 giải pháp quan trọng để phát triển thị trường BĐS. Thứ nhất là định hướng giải pháp quy hoạch cả phần diện tích đất bên cạnh công trình kết cấu hạ tầng, chỉnh trang đô thị và vùng phụ cận để thu hồi đất nhằm tạo nguồn lực từ đất đai để đầu tư cho các công trình này, gắn với chính sách ưu tiên tái định cư tại chỗ cho người bị thu hồi đất ở. Luật ĐĐ cũng không có quy định cụ thể, chi tiết nào để triển khai giải pháp này. Chính sách điều tiết lại giá trị tăng thêm trên đất mà không phải do đầu tư của người sử dụng đất mang lại vẫn chỉ là một khẩu hiệu bất khả thi.

Thứ hai là Nhà nước chủ động điều tiết thị trường bằng quan hệ cung - cầu và tạo điều kiện để lựa chọn đúng nhà đầu tư có đủ năng lực thực hiện các dự án BĐS. Luật ĐĐ đã bỏ đi Chương quy định về thị trường quyền sử dụng đất tại Luật Đất đai 2003, nên gần như thị trường này bị rơi vào quên lãng. Nhà nước muốn điều tiết cũng không có quy định để làm. Luật ĐĐ cũng không có quy định nào sắc nét hơn để lựa chọn nhà đầu tư đủ năng lực, ngoài một số tiêu chí về vốn doanh nghiệp, tiền ký quỹ đang được áp dụng theo pháp luật xây dựng và pháp luật đầu tư.

8. ĐỔI MỚI CHÍNH SÁCH TÀI CHÍNH VỀ ĐẤT ĐAI

Theo các chuyên gia nước ngoài đánh giá, tài chính đất đai là một khâu yếu kém nhất trong pháp luật đất đai của Việt Nam. Định giá đất còn yếu kém, thuế sử dụng đất không có mấy ý nghĩa, giá trị đất đai cũng vung vãi tại nhiều khâu.

Nghị quyết đã đưa ra 2 định hướng đổi mới chính sách tài chính đất đai. Thứ nhất là đổi mới chính sách thuế liên quan đến đất đai. Theo Nghị quyết, thuế sử dụng đất phải khuyến khích sử dụng đất hiệu quả, đánh lũy tiến vào các trường hợp sử dụng nhiều đất, nhiều nhà; đất bỏ hoang, đất đã giao, đã cho thuê nhưng chậm sử dụng; các dự án đầu tư chậm hoặc không đưa đất vào sử dụng đúng thời hạn. Thuế thu nhập từ chuyển quyền BĐS không thu theo mức khoán mà phải thu theo thu nhập thực. Mặc dù các luật thuế liên quan đến đất đai đều là luật riêng nhưng chính sách thu có thể đưa vào Luật Đất đai. Trong khi đó, Luật Đất đai không có quy định gì về các chính sách thuế liên quan đến đất đai để định hướng sửa đổi, bổ sung các luật thuế liên quan đến đất đai.

Thứ hai là xây dựng cơ chế tăng cường, đa dạng hoá các nguồn vốn cho quỹ phát triển đất, trong đó có việc trích từ tiền sử dụng đất, tiền thuê đất để tạo quỹ đất, quỹ nhà tái định cư, quỹ nhà ở xã hội. Luật ĐĐ cũng không có quy định cụ thể nào về cơ chế phát triển và cách thức vận hành quỹ phát triển đất.

9. ĐỔI MỚI VỀ QUẢN LÝ GIÁ ĐẤT

Giá đất, định giá đất và thẩm định giá đất luôn là khâu cơ bản để xây dựng hệ thống tài chính đất đai lành mạnh. Nghị quyết đã đưa ra 3 định hướng đổi mới trong quản lý giá đất. Thứ nhất là xây dựng hệ thống công cụ gồm nguyên tắc xác định giá đất; phương pháp xác định giá đất, thẩm định giá đất; xây dựng khung giá đất, bảng giá đất; xử lý chênh lệch giá đất giữa các địa phương trên nguyên tắc phù hợp mục đích sử dụng đất, phù hợp thời gian định giá và phù hợp với cơ chế thị trường có sự quản lý của Nhà nước. Luật ĐĐ đã có quy định chi tiết theo định hướng đổi mới này.  

Thứ hai là kiện toàn cơ quan định giá đất của Nhà nước và nâng cao năng lực đội ngũ cán bộ làm công tác định giá đất, thẩm định giá đất trên nguyên tắc bảo đảm tính độc lập giữa cơ quan tham mưu xây dựng giá đất và cơ quan thẩm định giá đất, đồng thời làm rõ trách nhiệm của cơ quan giải quyết khiếu nại về giá đất trong bồi thường, giải phóng mặt bằng. Luật ĐĐ chưa đưa ra được những chính sách phù hợp để nâng cao năng lực chuyên môn và trách nhiệm đạo đức của cơ quan, cán bộ thực hiện nhiệm vụ định giá đất. Điều quan trọng hơn là cơ chế giải quyết khiếu nại về giá đất trong bồi thường, giải phóng mặt bằng cũng vẫn như cũ, không đổi mới được chút nào.  

Thứ ba là làm tốt công tác theo dõi, cập nhật biến động giá đất trên thị trường; xây dựng cơ sở dữ liệu về giá đất tới từng thửa đất và có cơ chế giám sát các cơ quan quản lý, tổ chức định giá đất độc lập, khuyến khích phát triển các tổ chức tư vấn định giá đất độc lập. Luật ĐĐ chưa đưa ra được giải pháp cụ thể nào để xây dựng cơ sở dữ liệu giá đất thị trường và cơ chế giám sát việc định giá đất.  

Để có được giá đất thị trường thể hiện trên các hợp đồng chuyển nhượng quyền sử dụng đất thì giải pháp duy nhất là Bảng giá đất của UBND cấp tỉnh quy định phải phủ hợp với giá đất trung bình trên thị trường. Ở các nước tiên tiến, bảng giá đất của nhà nước có thể thấp hơn khoảng 20% giá đất trung bình trên thị trường là chấp nhận được. Khi đó, trên hợp đồng chuyển nhượng, các bên tham gia sẽ ghi giá thật vì lợi ích từ giảm thuế không đáng kể so với rủi ro gặp phải khi hợp đồng bị tòa án tuyên là vô hiệu.

Hiện nay ở nước ta, Bảng giá đất của UBND cấp tỉnh chỉ bằng khoảng 30% - 40% giá đất truing bình trên thị trường. Luật ĐĐ quy định rất rõ ràng là giá đất do Nhà nước quy địnhk, quyết định đều phải phù hợp với giá đất thị trường. Như vậy, tất cả các địa phương cấp tỉnh đều đang vi phạm pháp luật về đất đai với hậu quả là làm thất thu đáng kể nguồn thu ngân sách nhà nước từ đất nhưng không ai bị sao cả. Khi bị báo chí phỏng vấn thì đại diện của cả Hà Nội và Tp. Hồ Chí Minh đều nói rằng Khung giá đất của Chính phủ thấp thì Bảng giá của địa phương không thể nâng cao được. Gần đây, tp. Hồ Chí minh mới đề nghị nâng Bảng giá đất của thành phố lên khoảng 20% - 30%, nhiều ý kiến lại cho rằng thế thì nghĩa vụ thuế, phí về đất sẽ tăng lên, không phù hợp với mức sống hiện nay. Đây là một tư duy ngược. Việc giá đất của Nhà nước phù hợp thị trường là độc lập hoàn toàn với mức thu từ thuế, phí. Nếu giá đất của Nhà nước tăng lên làm mức thuế, phí về đất tăng theo thì Nhà nước quyết định giảm tỷ suất thuế, phí về đất đai.     

10. CẢI CÁCH HÀNH CHÍNH TRONG LĨNH VỰC ĐẤT ĐAI 

Trên thực tế, thủ tục hành chính về đất đai luôn chiếm tỷ trọng cao trong số các thủ tục hành chính mà dân phải thực hiện. Chính phủ cũng vừa ban hành Nghị định 61/2018/NĐ-CP về thực hiện cơ chế một cửa, một cửa liên thông trong giải quyết thủ tục hành chính, áp dụng trên phạm vi cả nước theo định hướng thủ tục hành chính điện tử, hướng tiếp cận tới thủ tục hành chính thông minh. Trong khi đó, các thủ tục hành chính trong lĩnh vực đất đai vẫn chủ yếu trên giấy, gắn chặt với tư duy truyền thống.

Nghị quyết đã đưa ra 3 chủ trương đổi mới về thủ tục hành chính đối với đất đai. Thứ nhất là tiếp tục đẩy mạnh cải cách hành chính trong lĩnh vực đất đai, trong đó làm rõ hệ thống phân công trách nhiệm giữa các cơ quan nhà nước nhằm bảo đảm quản lý thống nhất, hiệu lực, hiệu quả và không chồng chéo. Yêu cầu này cũng chưa được Luật ĐĐ quy định ở mức cần thiết, nhất là trong phạm vi quản lý đất công, tài sản công.

Thứ hai là xây dựng hệ thống phân cấp thực hiện các trình tự, thủ tục hành chính về đất đai cho các chính quyền địa phương gắn với cơ chế kiểm tra, giám sát thực hiện nhằm loại bỏ tham nhũng "vặt", gây phiền hà cho người dân và doanh nghiệp. Sự thực, hệ thống phân cấp quản lý đất đai của Việt Nam đã ổn định với 2 cấp quản lý trực tiếp là cấp tỉnh và cấp huyện mà không có chồng chéo, nhưng cơ chế kiểm tra, giám sát việc thực hiện thẩm quyền lại yếu kém nên nhiều địa phương thực hiện sai thẩm quyền mà cả chục năm sau mới phát hiện. Luật ĐĐ cũng không có quy định cụ thể nào về thực hiện chặt chẽ cơ chế kiểm tra, giám sát.    

Thứ ba là rà soát, sửa đổi thẩm quyền quyết định về thu hồi đất, giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất, cấp giấy chứng nhận theo hướng vừa bảo đảm quyền quản lý thống nhất của Trung ương, vừa phát huy quyền chủ động của địa phương và phù hợp với yêu cầu cải cách hành chính. Từ những hoàn cảnh lịch sử cụ thể mà Việt Nam trao thẩm quyền cho cả chính quyền cấp tỉnh và cấp huyện trong cả quyết định về đất đai và quản lý đất đai, trong khi đó lý luận về quản lý đất đai cũng như thông lệ trên thế giới là chỉ trao thẩm quyền cho một cấp hành chính. Luật ĐĐ vẫn giữ nguyên hệ thống phân cấp như cũ. Chính phủ đã quy định hệ thống Văn phòng đăng ký 1 cấp tại cấp tỉnh, nhưng cơ quan quản lý đất đai vẫn phân thành 2 cấp. Việc thực hiện Nghị quyết như vậy được một nửa, nhưng một nửa như vậy lại tạo nên tính thiếu đồng bộ. Nhiều địa phương đang đề nghị trở lại hệ thống Văng phòng đăng ký đất đai như trước đây.      

11. HOÀN THIỆN HỆ THỐNG CÁC CƠ QUAN GIẢI QUYẾT CÁC TRANH CHẤP, KHIẾU NẠI, TỐ CÁO VỀ ĐẤT ĐAI

Nghị quyết đã đưa ra chủ trương kiện toàn hệ thống thanh tra đất đai, toà án các cấp nhằm tập trung giải quyết kịp thời, dứt điểm các tranh chấp, khiếu nại, tố cáo về đất đai theo đúng quy định của pháp luật về khiếu nại, tố cáo, tố tụng hành chính, tố tụng dân sự và công khai kết quả giải quyết, đồng thời có chế tài xử lý đủ mạnh đối với các trường hợp vi phạm pháp luật. Luật ĐĐ đã có đủ những quy định cụ thể để không tách việc giải quyết các tranh chấp, khiếu nại, tố cáo về đất đai theo một thể chế riêng như trước đây. Trên thực tế, việc đổi mới này đã được thực hiện từ năm 2010 tại Luật Tố tụng hành chính 2010.  

12. NÂNG CAO NĂNG LỰC QUẢN LÝ ĐẤT ĐAI

Nghị quyết đưa ra chủ trương 4 chủ trương nhằm nâng cao năng lực cơ quan và cán bộ thực hiện nhiệm vụ quản lý đất đai. Thứ nhất là giao nhiệm vụ quản lý chất lượng đất cho cơ quan quản lý đất đai. Chủ trương này đã được quy định cụ thể trong Luật ĐĐ và đã được hướng dẫn để thực hiện.

Thứ hai là đẩy mạnh phổ biến, giáo dục chính sách, pháp luật đất đai cho cộng đồng, nhất là đối với đồng bào vùng sâu, vùng xa, vùng đồng bào dân tộc thiểu số. Chủ trương này chưa được luật hóa cụ thể để thực hiện ngay trong cả Luật ĐĐ cũng như tại các văn bản hướng dẫn thi hành, nhất là cho những vùng nông thôn chậm phát triển và vùng núi.

Thứ ba là đầu tư xây dựng cơ sở dữ liệu, hạ tầng thông tin về đất đai và BĐS theo hướng hiện đại, công khai, minh bạch, phục vụ đa mục tiêu, chuyển dần sang giao dịch điện tử. Luật ĐĐ có quy định về hệ thống thông tin đất đai nhưng mang tính mô tả hình thức (như trên đã nói theo kiểu "sách giáo khoa") nhiều hơn là quy định nội dung cụ thể. Đầu năm 2019, Chính phủ đã điều hành theo hệ thống điện tử (tức là 3.0, chưa phải là hệ thống "thông minh" 4.0), nhưng hệ thống quản lý đất đai mới chỉ ở mức công nghệ khoảng 2.5.

Thứ tư là hoàn thiện tổ chức, cơ chế hoạt động của Văn phòng đăng ký đất đai theo mô hình một cấp tại tỉnh. Nghị định số 43/2014/NĐ-CP đã quy định và được thực thi trên phạm vi toàn quốc. Như trên đã nói, đổi mới này lại chưa đồng bộ với yêu cầu đổi mới hệ thống quản lý đất đai mà hiện nay vẫn phân cấp cho cả cấp tỉnh và cấp huyện.

13. ĐÁNH GIÁ CHUNG

Nhìn lại những nội dung nói trên, có thể thấy những định hướng chính sách trong Nghị quyết mới chỉ được luật hóa đầy đủ khoảng 30% tổng số. Khoảng 30% số lượng định hướng chính sách chỉ được nhắc lại trong Luật ĐĐ đúng như nội dung Nghị quyết mà không có quy định gì cụ thể hơn, tức là quy định pháp luật chỉ như một khẩu hiệu, không có cơ chế cụ thể để thực thi. Còn lại 40% số lượng định hướng chính sách của Nghị quyết không được đề cập hoặc đề cập không đúng trong Luật ĐĐ, cũng như trong các văn bản dưới luật hướng dân thi hành Luật.

Sửa đổi, bổ sung Luật Đất đai phải tập trung vào những nội dung định hướng chính sách chưa được luật hóa hoặc luật hóa chưa phù hợp. Trong các nội dung này, có một số nội dung cần thử nghiệm cho bảo đảm chắc chắn, nhưng cũng có những nội dung cần sửa đổi ngay, đủ điều kiện để  sửa đổi ngay vì nếu không thì có thể gây hậu quả nghiêm trọng.

GS.TSKH. Đặng Hùng Võ