Nhận diện những bất cập trong hợp tác đầu tư PPP

BOT hay BT là những hình thức đầu tư dang PPP phù hợp theo cơ chế thị trường và ngày càng mở rộng, góp phần nhất định trong huy động vốn xã hội và tạo động lực đầu tư phát triển hạ tầng-kinh tế chung. Tuy nhiên, thực tế cũng đòi hỏi cần có sự nhận diện đầy đủ tác động hai mặt của chúng và sự triển khai đồng bộ, cũng như tính tới hai mặt của các chính sách quản lý đúng đắn, sự phối hợp chặt chẽ cần thiết từ các bên liên quan, nhằm tăng hiệu quả hoạt động và quản lý nhà nước đối với các dự án này…

Kết quả hình ảnh cho kinh tế nhà nước

1.Những bất cập trong quản lý dự án BOT giao thông

Theo Thông báo số 2222/TB-TTCP của Thanh tra Chính phủ ban hành ngày 01/9/2017, thông báo Kết luận thanh tra việc chấp hành quy định của pháp luật trong việc thực hiện một số dự án đầu tư theo hình thức hợp đồng xây dựng - chuyển giao (BT), hợp đồng xây dựng - kinh doanh - chuyển giao (BOT) trong lĩnh vực giao thông, môi trường tại Bộ Giao thông Vận tải (GTVT), cũng như theo Báo cáo giám sát chuyên đề "Việc thực hiện chính sách, pháp luật về đầu tư và khai thác các công trình giao thông theo hình thức hợp đồng xây dựng - kinh doanh - chuyển giao (BOT)" ngày 15-8 của Ủy ban Thường vụ (UBTV) Quốc hội và các kết luận của Kiểm toán Nhà nước đã công bố trước đó, thì bên cạnh một số kết quả tích cực đáng ghi nhận, việc thực hiện một số dự án BOT giao thông cũng còn nhiều điều "không đúng" và tiêu cực trong toàn bộ quá trình và quy trình xây dựng, thẩm định, thông qua, triển khai, quyết toán, thu phí và giám sát thực hiện dự án BOT… thực sự gây nhiều quan ngại và bức xúc trong công luận.

Theo báo cáo giám sát của UBTV Quốc hội ngày15/8, trong giai đoạn 2011-2016, cả nước huy động được khoảng 171.308 tỷ đồng đầu tư lĩnh vực giao thông, trong đó vốn BOT là 154.481 tỷ đồng/59 dự án, chiếm khoảng 90,2%. Đến nay, đã hoàn thành đưa vào vận hành khai thác 55 dự án BOT, với tổng mức đầu tư 137.819 tỷ đồng. Việc thực hiện nhiều dự án BOT giao thông là phù hợp xu thế phát triển kinh tế thị trường, góp phần đa dạng hóa nguồn vốn và phương thức đầu tư xã hội, giảm bớt khó khăn về nguồn vốn NSNN và sức ép tăng nợ công, cải thiện đáng kể năng lực hệ thống kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ quốc gia theo hướng thông thoáng, an toàn, tiện lợi và nhanh chóng hơn…

Tuy nhiên, trên thực tế và qua kiểm tra, giám sát của các cơ quan chức năng đều cho thấy, đa số dự án BOT giao thông không thực hiện đúng quy định hiện hành về xây dựng và công bố danh mục dự án kêu gọi đầu thư. Một số dự án BOT được quyết định chủ trương đầu tư không hợp lý trong cân đối tổng thể và quy hoạch. Trong phê duyệt một số nội dung đầu tư, tổng mức đầu tư không tuân thủ đúng quy định, còn nhiều sai lệch. Việc công bố sau khi phê duyệt danh mục dự án không đúng thời điểm. Đặc biệt, việc không thực hiện đấu thầu dự án đã ảnh hưởng không tốt đến kết quả lựa chọn nhà đầu tư, đàm phán, ký kết và giám sát thực hiện hợp đồng của cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Nhiều nhà đầu tư đã lập, duyệt không đúng nhiều khối lượng, định mức, đơn giá trong dự toán công trình; không hợp lý trong việc xác định giá trị và thanh quyết toán công trình dự án; không hoàn thành dự án đúng tiến độ và không quyết toán được dự án theo đúng thời gian hợp đồng….Bởi vậy, nhìn chung không đạt mục tiêu đa dạng các nguồn vốn, các thành phần kinh tế tham gia đầu tư thực hiện các dự án BOT.

Ngoài ra, nhiều dự án BOT trong quá trình xây dựng và thực hiện, đã không lấy ý kiến, không quan tâm lợi ích và sự phản ứng của người dân, không chính xác trong xác định phương án tài chính, nhất là không hợp lý trong phương án thu phí giao thông (về đối tượng, mức thu, thời gian thu phí và địa điểm đặt trạm; trên toàn tuyến QL1 có tới 37 trạm thu phí, mà quá nửa là trạm thu phí của các dự án BOT, với 8 trạm BOT bị đặt không đúng chỗ) khiến nhiều trạm thu phí BOT không thể thu phí hoặc trở thànhh điểm nóng mất trật tự, an toàn giao thông và xã hội do sự không đồng thuận của người dân địa phương và các đối tượng liên quan. 

Ngày 21-2 tại cuộc họp ở Nhà Quốc hội, Kiểm toán Nhà nước cho biết đã rà soát đợt đầu 27 dự án BOT và đã yêu cầu 22 dự án phải giảm thời gian thu phí tổng cộng lên đến…107 năm (thậm chí trạm thu phí Tào Xuyên-Thanh Hóa phải dừng thu ngay từ 10-8 vì thời gian thu hoàn vốn không phải là 27 năm 8 tháng, mà chỉ cần còn 7 năm. Đợt rà soát thứ hai mới đây, Tổng Kiểm toán Nhà nước cũng đã đề nghị cắt giảm tiếp 24 dự án BOT với tổng thời hạn thu phí tới 62,8 năm. Tổng cộng với 51 dự án được kiểm toán đã cắt bớt thời hạn thu phí tới 170 năm, trung bình "hơn 3 năm thu phí cho mỗi dự án!.

Hơn nữa, nhiều dự án đầu tư được phê duyệt khi không có báo cáo đánh giá tác động môi trường được phê duyệt; Việc xác định giá trị nghiệm thu thanh toán áp dụng giá vật tư, xăng, dầu, cát vàng, xi măng… không đúng tại thời điểm thi công làm tăng giá trị ảo cho dựa án. Riêng ở TP. HCM, Thanh tra Chính phủ đã phát hiện ra sai phạm ở 6 dự án BOT lên đến 2.172 tỷ đồng do không xây dựng, không công bố danh mục dự án, hoặc thực hiện công bố chậm; không thực hiện đúng quy định về lựa chọn nhà thầu, không lập kế hoạch đấu thầu, không tuân thủ việc thẩm định, phê duyệt dự án khả thi, luận chứng cần thiết phải đầu tư, phương án so sánh... đúng quy định pháp luật.

Cốt lõi của mọi nguyên nhân chính là sự không chặt chẽ trong quản lý nhà nước đối với dự án BOT, thậm chí còn có nhận thức sai lệch, ngộ nhận về BOT, không coi dự án BOT giao thông là tài sản công và đầu tư công nên không cần kiểm toán Nhà nước; thậm chí, còn hiện tượng cố tình lập lờ, không phân biệt và đánh đồng dự án BOT giao thông xây mới với loại hoạt động đơn giản là duy tu, bảo dưỡng, tăng cường, thảm lại mặt đường độc đạo, tạo nút thắt và ép buộc người dân không có sự lựa chọn cần thiết lộ trình giao thông trên cơ sở so sánh tiện ích, chi phí và thời gian cần thiết.

BOT là hình thức xã hội hóa đầu tư dựa trên khuyến khích cạnh tranh thị trường và giám sát xã hội chặt chẽ, song ở Việt Nam nó đang có nguy cơ trở nên lực cản cạnh tranh và bị biến tướng thành dự án độc quyền, nhức nhối dư luận xã hội bới nhiều chữ "không" nêu trên.  Cũng bởi vậy, trong phiên họp Chính phủ định kỳ ngày 30-8, Thủ tướng Nguyễn Xuân Phúc đã yêu cầu xử lý nghiêm các vi phạm, chống tiêu cực, lợi ích nhóm trong thực hiện các dự án BOT, khắc phục sớm tình trạng có tới 70 loại phí liên quan đến giao thông, chi phí vận tải, chi phí BOT quá cao, kiên quyết không để vấn đề BOT tiếp tục gây bức xúc trong dư luận… Thủ tướng cũng giao Bộ GTVT chủ trì phối hợp với Bộ Tài chính, các bộ, ngành, địa phương rà soát, đánh giá tổng mức đầu tư các dự án BOT, mức phí và thời gian thu phí, kiến nghị các giải pháp cụ thể, báo cáo Thủ tướng trong tháng 9.

Với tinh thần đó, trong thời gian tới, các cơ quan chức năng cần tiếp tục rà soát, củng cố thống nhất nhận thức và hoàn thiện đồng bộ cơ  sở pháp lý quản lý nhà nước về BOT; bổ sung quy định chặt chẽ về tiêu chí và phương thức lựa chọn nhà đầu tư, tránh tình trạng lựa chọn nhà đầu tư chỉ dựa trên cơ sở vốn chủ sở hữu theo báo cáo tài chính, nhưng không có năng lực thực sự; quy định về cơ cấu nguồn vốn đầu tư, hình thức góp vốn; việc lập, phê duyệt và quản lý chi phí đầu tư xây dựng, định mức đơn giá và việc công bố chỉ số giá thị trường; quy định rõ nguyên tắc, trách nhiệm của cơ quan nhà nước có thẩm quyền trong việc đàm phán ký kết hợp đồng dự án, trong việc giám sát thực hiện hợp đồng, quản lý chất lượng công trình và tổng giá trị đầu tư, giá thu phí và thời gian thu phí với các cơ chế đấu thầu, kiểm tra, giám sát, thanh quyết toán như công trình sử dụng vốn ngân sách; bổ sung vào quy hoạch hệ thống giao thông toàn quốc tiêu thức trạm thu phí giao thông, trên cơ sở ban hành tiêu chí cụ thể hợp lý và đúng quy định; điều chỉnh vị trí những trạm thu phí bất hợp lý trên cơ sở đề cập đầy đủ các yếu tố và đảm bảo hài hòa lợi ích nhà đầu tư, người sử dụng hạ tầng và Nhà nước; theo đó ban hành và điều chỉnh giá thu phi giao thông hợp lý. Việc thu phí phải đảm bảo tuyệt đối minh bạch, trên cơ sở định kỳ cập nhật mứcc thu thực tế và bổ sung hoàn thiện quy trình chặt chẽ, có giám sát bằng công nghệ tiên tiến và thực hiện bắt buộc công nghệ thu phí tự động. Đồng thời, rà soát, bổ sung những chế tài nghiêm khắc cả về tài chính và hành chính trước các hiện tượng chậm trễ quyết toán công trình và các sai phạm khác; thực hiện việc thanh tra liên ngành phải gắn với giám định khối lượng, chất lượng công trình nhằm xác định rõ thực chất khối lượng, giá trị công trình, khắc phục tình trạng nhiều cơ quan thanh tra, kiểm tra, kiểm toán, nhưng trách nhiệm cá nhân và tập thể không rõ và hiệu lực, hiệu quả thấp…

Thực tế cho thấy, nếu không có sự thay đổi quan trọng cả về nhận thức, cả về cơ sở pháp lý và giám sát để đảm bảo sự minh bạch, xác đáng, hài hòa lợi ích doanh nghiệp, người dân và nhà nước; không nhận diện và kiên quyết xử lý các mầm bệnh của chủ nghĩa thân hữu, lợi ích nhóm và tham nhũng trong hoạt động quản lý BOT...thì các hoạt động đầu tư và quản lý BOT tương lai sẽ khó mà có hiệu quả và phát triển lành mạnh, bền vững như tiềm năng và kỳ vọng.

2.Những góc khuất của dự án BT    

Hợp đồng BT (xây dựng - chuyển giao) đã và đang được áp dụng ở Việt Nam chủ yếu là trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng và hầu hết nằm ở các địa phương; Hiện bộ GTVT quản lý 4 dự án BT với tổng mức đầu tư 16.035 tỉ đồng đã và đang triển khai, trong đó có hai dự án BT thuộc lĩnh vực hàng hải.. Theo Thanh tra Chính phủ về các dự án BOT-BT tại Hà Nội (tháng 6-2017), trên địa bàn Hà Nội từ năm 2012 trở về trước có đến 63 dự án PPP và đều là BT. Con số này giảm xuống còn 24 dự án từ năm 2014 (vì giá đất suy giảm, thị trường BĐS đóng băng, nhiều dự án BT mất động lực). Tuy nhiên, cùng với sự ấm lại của thị trường bất động sản, BT đang có dấu hiệu "trỗi" dậy tại nhiều địa phương, nhất là những đô thị lớn. Như tại TP HCM, từ tháng 4/2015 tới tháng 3/2016, UBND thành phố đã phê duyệt 11 dự án BT do các nhà đầu tư đề xuất. Tại Bắc Ninh, có tới 77 dự án đã được phê duyệt, trong đó 8 dự án đang triển khai, 5 dự án đã hoàn thành. Theo Báo cáo của UBND thành phố Hà Nội về các dự án BT (tháng 6-2017), trên địa bàn Thủ đô có 16 dự án đã và đang triển khai từ năm 2015 về trước, tổng mức đầu tư đã lên tới 28.874 tỉ đồng. Còn kể từ tháng 6-2017  đến nay, Hà Nội đã có thêm 76 dự án PPP đăng ký đầu tư với tổng mức đầu tư 196.729 tỉ đồng. Phần lớn trong số này là các dự án BT.

Theo cơ chế triển khai các dự án BT đã và đang thực hiện ở nước ta, khác với BOT nhà đầu tư phải thu hồi vốn qua khai thác công trình do mình bỏ vốn đầu tư, BT cho phép nhà đầu tư an toàn hơn vì sau khi xây dựng xong công trình được nhà nước (bộ, địa phương) thanh toán dưới dạng tiền trái phiếu hoặc quỹ đất do hai bên thống nhất, lựa chọn và định giá theo hợp đồng. Về bản chất, BT là cam kết Nhà nước "mua" dự án BT bằng tiền ngân sách hoặc nguồn thu cho NSNN. Trên thực tế, BT có thể mang lại rủi ro cho nhà đầu tư khi phải ứng trước vốn để giải phóng mặt bằng không tính lãi và làm báo cáo tiền khả thi, khả thi... Nếu dự án không được cấp thẩm quyền thông qua thì nhà đầu tư không được bồi hoàn kinh phí. Tuy nhiên, sức hấp dẫn các nhà đầu tư và cũng là kẽ hở đáng quan ngại của quản lý nhà nước đối với dự án BT tập trung ở những điểm sau:

Thứ nhất, chủ đầu tư được giành quyền chủ động dẫn dắt cuộc chơi do các dự án BT hầu hết đều được chỉ định thầu và dễ "bắt tay" thương lượng với cơ quan quản lý, từ lựa chọn dự án, xác định tổng mức đầu tư, thực hiện và quyết toán dự án. Hơn nữa, theo quy định tại Nghị định 15/2015-NĐ-CP về quản lý dự án theo hình thức PPP, việc giám sát chất lượng công trình BT dù được thực hiện theo thủ tục áp dụng đối với dự án đầu tư công, nhưng khá lỏng vì nhà đầu tư, doanh nghiệp chịu trách nhiệm về chất lượng công trình, dịch vụ dự án; tự giám sát, quản lý hoặc thuê tư vấn quản lý, giám sát thi công, nghiệm thu... Cơ quan quản lý nhà nước chỉ giám sát việc tuân thủ các nghĩa vụ của nhà đầu tư, doanh nghiệp theo hợp đồng. Và trong trường hợp cần thiết, cơ quan quản lý mới thuê tổ chức tư vấn có đủ năng lực để hỗ trợ thực hiện việc giám sát.

Thứ hai, cơ chế thanh toán bằng trái phiếu Chính phủ đã làm biến tướng BT thành dự án đầu tư công đích thực, nhất là đối với dựa án được cơ quan quản lý "thông cảm", ưu ái cho thanh toán một phần vốn trước khi công trình hoàn thành, giống như cơ chế giải ngân dự án đầu tư công thông thường khác. Theo một số thống kê báo chí, trong giai đoạn 2011-2015, một số dự án BT được thực hiện tại những địa phương nơi nguồn lực đất không hấp dẫn, đều được chuyển sang thanh toán bằng tiền dưới hình thức Trái phiếu Chính phủ với lý do phục vụ nhu cầu cấp thiết, Bộ Giao thông Vận tải (GTVT) cũng đã triển khai 3 dự án BT với cơ chế thanh toán bằng tiền kiểu này. Về nguyên tắc, BT là phương thức đàu tư nhà đầu tư phải bỏ tiền ra làm trước, chỉ sau khi dự án được nghiệm thu và bàn giao mới được thanh toán bằng đất hoặc bằng tiền theo kế hoạch trong hợp đồng. Thế nhưng, với những dự án BT được dùng tiền này chi trả cho các nhà đầu tư ngay trong quá trình đang thi công thì BT đã thực sự "mất chất"…và cánh cửa lợi nhuận cao cho nhà đầu tư càng mở rộng, giống như mọi dự án đầu tư công không qua đấu thầu và được độc quyền thực hiện khác.

Thứ ba, cơ chế thanh toán bằng quỹ đất cũng hấp dẫn nhà đầu tư vì họ được quyền sử dụng quỹ đất không qua đấu thầu lựa chọn người trúng thầu và giá trúng thầu như cơ chế đấu giá đất tạo nguồn NSNN khác. Với cơ chế độc quyền này, nhà đầu tư có nhiều kỳ vọng vào khai thác "lợi nhuận kép" trong chênh lệch giá đất cả trước và sau thực hiện dự án: Vừa từ việc định giá trị quỹ đất thấp với các cơ quan thẩm định giá (vốn chỉ quen tính rẻ quỹ đất công để giảm bớt tiền NSNN đền bù thu hồi đất cho các dự án đầu tư công ích), vừa từ cơ hội tăng giá quỹ đất sau hoàn thành công trình. Nói cách khác, việc thanh toán bằng quỹ đất không qua hình thức đấu thầu, nhất là không tính tới giá trị gia tăng sau khi hoàn thành công trình, khiến giá trị quỹ đất ‘hàng đổi hàng" giữa nhà nước với nhà đầu tư BT không thể xác định phù hợp với thị trường. Đây là động lực hấp dẫn nhà đầu tư và cũng là kênh thất thoát tài sản công tiềm tàng và lớn nhất của dự án BT.

Thứ tư, sự lỏng lẻo trong quy định quản lý nhà nước cũng là một trong những nguyên nhân dẫn đến nhiều sai phạm và có biểu hiện thất thoát trong dự án BT trong thời gian qua. Nhìn chung, quy định pháp lý về tính giá trị quyền sử dụng đất trong quản lý nhà nước với dự án BT n khá chậm và chưa thực rõ: Dù Nghị định số 181/2004/NĐ-CP đã cấm cơ chế "đổi đất lấy hạ tầng" và thay bằng quy định thực hiện đấu giá đất sau khi phê duyệt quy hoạch hạ tầng để lấy tiền xây dựng; Nghị định số 78/2007/NĐ-CP có quy định bước đầu về hình thức hợp đồng Xây dựng - Kinh doanh - Chuyển giao (BOT), hợp đồng Xây dựng - Chuyển giao - Kinh doanh (BTO), hợp đồng Xây dựng - Chuyển giao (BT); Thông tư 145/2007/TT-BTC ngày 6/12/2007 của Bộ Tài chính hướng dẫn thực hiện Nghị định 188/2004/NĐ-CP ngày 16/11/2004 của Chính phủ về phương pháp xác định giá đất và khung giá các loại đất…Tuy vậy, ngay cả Luật Đất đai 2013 cũng không có quy định chi tiết nào về định giá hạ tầng, cũng như định giá quyền sử dụng đất để trả cho nhà đầu tư trong quản lý dự án BT. Tới tháng 6/2014, Bộ TN&MT mới ban hành thông tư quy định chi tiết phương pháp định giá đất…

Ngoài ra, thực tế tại nhiều địa phương, các dự án BT đều do nhà đầu tư đề xuất; thậm chí, việc xem xét, chấp thuận quyết toán giá trị hợp đồng của dự án chỉ dựa trên cơ sở báo cáo quyết toán do nhà đầu tư lập và được tổ chức kiểm toán độc lập kiểm toán. Về nguyên tắc, quỹ đất đối ứng và giá trị tiền sử dụng đất chỉ được xác định sau khi dự án BT hoàn thành và bàn giao. Trên thực tế, thường là tiền sử dụng đất đã được tạm tính ngay tại thời điểm ký hợp đồng để tạo điều kiện cho nhà đầu tư trong dự án BT thực hiện song song cả 2 dự án BT và dự án khác đối ứng. Đặc biệt, theo kết luận Thanh tra Bộ Tài chính: Việc thẩm định giá đất và xác định tiền sử dụng đất của chủ dự án BT phải nộp không quy về cùng thời điểm. Trong đó, chi phí phát triển được xác định theo tương lai (có tính đến yếu tố trượt giá) còn doanh thu phát triển lại được xác định theo giá trị tại thời điểm thẩm định giá đất…khiến giá trị quyết toán dự án BT khó chính xác và Nhà nước đã bị thất thoát nguồn lực không nhỏ về đất đai từ các dự án BT đã thực hiện vừa qua.

Dự án BT "đổi đất lấy hạ tầng" đầu tiên xuất hiện ở Bà Rịa – Vũng Tàu từ 1992. Sau 8 năm thực hiện, cơ chế mới này đã giúp Bà Rịa - Vũng Tàu huy động được 1.700 tỷ đồng, gấp hơn 5 lần so với mức đầu tư từ ngân sách 40 tỷ đồng/năm), góp phần thay đổi mặt bằng hạ tầng của địa phương. Đồng thời, tỉnh Bà Rịa - Vũng Tàu cũng là trường hợp đầu tiên có lãnh đạo địa phương bị thi hành kỷ luật vì tham nhũng trong việc thực hiện "đổi đất lấy hạ tầng".

 Kết quả thanh tra của các cơ quan như Bộ KH&ĐT và Thanh tra Chính phủ đều cho thấy, giai đoạn năm 2008 đến tháng 9/2012, UBND TP Hà Nội không xây dựng, công bố rộng rãi danh mục đầu tư dự án theo hình thức hợp đồng BT, BOT, vi phạm quy định về xây dựng và công bố danh mục dự án. Trong 15 dự án đầu tư theo hình thức hợp đồng BT đã ký hợp đồng tại Hà Nội, chỉ có 1 dự án được lựa chọn nhà đầu tư thông qua hình thức đấu thầu, 14 dự án còn lại đều chỉ định thầu. Đáng nói, khi trình xin chủ trương, Hà Nội không có tài liệu chứng minh, làm rõ thực trạng, mức độ chính xác của việc cấp bách, cấp thiết khi chỉ định nhà đầu tư thực hiện các dự án BT. Việc áp dụng định mức, đơn giá và tính toán khối lượng không đúng, dẫn đến làm sai, tăng giá trị công trình. Thực tế cho thấy, các dự án BT tại Hà Nội đều đội vốn và chỉ bị phát hiện khi cơ quan thanh tra vào cuộc. Nghĩa là, Hà Nội đã phải thanh toán quỹ đất nhiều hơn giá trị hạ tầng nhận được.

BOT hay BT là những hình thức đầu tư phù hợp theo cơ chế thị trường và ngày càng mở rộng, góp phần nhất định trong huy động vốn xã hội và tạo động lực đầu tư phát triển hạ tầng-kinh tế chung. Tuy nhiên, thực tế cũng đòi hỏi cần có sự nhận diện đầy đủ tác động hai mặt của chúng và sự triển khai đồng bộ, cũng như tính tới hai mặt của các chính sách quản lý đúng đắn, sự phối hợp chặt chẽ cần thiết từ các bên liên quan, nhằm tăng hiệu quả hoạt động và quản lý nhà nước đối với các dự án này…/.

TS. Nguyễn Minh Phong