Hoàn thiện thể chế thị trường dịch vụ sự nghiệp công trong nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa của Việt Nam

TS. Đoàn Ngọc Xuân, Vụ trưởng Vụ Xã hội, Ban Kinh tế Trung ương

Tổng quan quan điểm, chủ trương của Đảng về đổi mới cơ chế quản lý đơn vị sự nghiệp công

Đại hội IX của Đảng nêu rõ: “Khuyến khích và hỗ trợ các tổ chức hoạt động không vì lợi nhuận mà vì nhu cầu và lợi ích của Nhân dân; tạo điều kiện thuận lợi cho các tổ chức thực hiện một số dịch vụ công với sự giám sát của cộng đồng…”. Đại hội X tiếp tục khẳng định “Đổi mới căn bản cơ chế quản lý và phương thức cung ứng các dịch vụ công cộng”. Đại hội XII đã có những tư tưởng chỉ đạo cụ thể về vấn đề này: Thực hiện cơ chế thị trường và đẩy mạnh xã hội hóa đối với cung cấp các dịch vụ công... Đối với những hàng hóa, dịch vụ công thiết yếu, bao gồm dịch vụ y tế, giáo dục mà Nhà nước đang kiểm soát giá, phải bảo đảm công khai, minh bạch các yếu tố hình thành giá; tính đúng, tính đủ chi phí và thực hiện giá thị trường theo lộ trình phù hợp. Đồng thời, hỗ trợ cho đối tượng chính sách, người nghèo, đồng bào dân tộc thiểu số. Khuyến khích doanh nghiệp thuộc các thành phần kinh tế tham gia cung cấp dịch vụ công, nhất là các hình thức hợp tác công - tư. Bảo đảm bình đẳng giữa đơn vị sự nghiệp công lập và ngoài công lập. Đa dạng hình thức xã hội hóa các đơn vị sự nghiệp công như: thí điểm cổ phần hóa đơn vị sự nghiệp công; giao cộng đồng quản lý, cho thuê cơ sở vật chất, tài sản của Nhà nước để kinh doanh cung ứng dịch vụ công và thực hiện cơ chế đơn vị sự nghiệp công hoạt động như doanh nghiệp công ích”. Văn kiện Báo cáo Chính trị Đại hội XIII của Đảng về Chiến lược phát triển 10 năm 2021-2030 chỉ rõ phải nâng cao tính tự chủ của các đơn vị sự nghiệp công lập; đẩy mạnh xã hội hóa; khuyến khích các thành phần kinh tế, các tổ chức xã hội tham gia phát triển, cung cấp dịch vụ công; tập trung phát triển mạnh một số ngành dịch vụ như y tế, giáo dục và đào tạo, khoa học và công nghệ, dịch vụ văn hóa, thể thao… Tổ chức cung ứng dịch vụ chuyên nghiệp, văn minh, hiện đại theo chuẩn mực quốc tế; hoàn thiện thế chế, phát triển đầy đủ, đồng bộ các yếu tố thị trường, các loại thị trường. Thực hiện nhất quán cơ chế giá thị trường đối với hàng hóa, dịch vụ, kể cả dịch vụ công cơ bản. Phát huy vai trò của các tổ chức xã hội, xã hội- nghề nghiệp tham gia hình thành và điều tiết các quan hệ thị trường; xử lý tốt những bất cập của cơ chế thị trường, bảo đảm phúc lợi xã hội và an sinh xã hội. Phát triển thị trường dịch vụ sự nghiệp công và thu hút mạnh mẽ các loại hình kinh tế tham gia cung cấp dịch vụ công; kiểm soát độc quyền và bảo vệ  người sử dụng. Nghị quyết số 19-NQ/TW ngày 25/10/2017 của Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XII về tiếp tục đổi mới hệ thống tổ chức và quản lý, nâng cao chất lượng và hiệu quả hoạt động của các đơn vị sự nghiệp công lập nêu quan điểm chỉ đạo Đảng, Nhà nước chăm lo, đảm bảo cung cấp dịch vụ sự nghiệp công cơ bản, thiết yếu… phát huy hơn nữa vai trò chủ đạo, then chốt, bản chất tốt đẹp, ưu việt, hoạt động không vì mục tiêu lợi nhuận của các đơn vị sự nghiệp công lập; đẩy mạnh xã hội hóa nhất là trong các ngành, lĩnh vực và địa bàn mà khu vực ngoài công lập làm được, làm tốt; đẩy mạnh xã hội hoá, nhất là trong các ngành, lĩnh vực và địa bàn mà khu vực ngoài công lập làm được và làm tốt; huy động và sử dụng có hiệu quả mọi nguồn lực cho đầu tư phát triển lành mạnh thị trường dịch vụ sự nghiệp công trong nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa. Thực hiện công khai, minh bạch, không thương mại hoá. Bảo đảm công bằng, bình đẳng giữa các đơn vị sự nghiệp công lập và ngoài công lập. Ngoài ra, nhiều nghị quyết, chỉ thị, kết luận khác của Đảng có liên quan đề cập đến chủ trương, quan điểm, giải pháp có liên quan đến một số lĩnh vực, các yếu tố thị trường dịch vụ sự nghiệp công, như: Nghị quyết 29-NQ/TW ngày 04/11/2013 đổi mới căn bản, toàn diện giáo dục và đào tạo, đáp ứng yêu cầu công nghiệp hóa, hiện đại hóa trong điều kiện kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa: “Chủ động phát huy mặt tích cực, hạn chế mặt tiêu cực của cơ chế thị trường, bảo đảm định hướng xã hội chủ nghĩa trong phát triển giáo dục và đào tạo. Phát triển hài hòa, hỗ trợ giữa giáo dục công lập và ngoài công lập, giữa các vùng, miền. Ưu tiên đầu tư phát triển giáo dục và đào tạo đối với các vùng đặc biệt khó khăn, vùng dân tộc thiểu số, biên giới, hải đảo, vùng sâu, vùng xa và các đối tượng chính sách. Thực hiện dân chủ hóa, xã hội hóa giáo dục và đào tạo”; Nghị quyết 20-NQ/TW ngày 1-11-2012 của Ban Chấp hành Trung ương Đảng (khóa XI) về phát triển khoa học và công nghệ phục vụ sự nghiệp công nghiệp hóa, hiện đại hóa trong điều kiện kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa và hội nhập quốc tế “Hoàn thiện pháp luật về sở hữu trí tuệ, chuyển giao công nghệ, tiêu chuẩn và quy chuẩn kỹ thuật, chất lượng sản phẩm, hàng hoá theo hướng hỗ trợ hiệu quả cho việc vận hành thị trường khoa học và công nghệ”; Nghị quyết 20-NQ/TW Hội nghị lần thứ 6 Ban chấp hành Trung ương Khóa XII về tăng cường công tác bảo vệ, chăm sóc và nâng cao sức khỏe nhân dân trong tình hình mới: “Đầu tư cho bảo vệ, chăm sóc và nâng cao sức khoẻ nhân dân là đầu tư cho phát triển. Nhà nước ưu tiên đầu tư ngân sách và có cơ chế, chính sách huy động, sử dụng hiệu quả các nguồn lực để bảo vệ, chăm sóc và nâng cao sức khoẻ nhân dân; tổ chức cung cấp dịch vụ công, bảo đảm các dịch vụ cơ bản, đồng thời khuyến khích hợp tác công - tư, đầu tư tư nhân, cung cấp các dịch vụ theo yêu cầu”.

Quang cảnh hội thảo “Đổi mới toàn diện và đồng bộ hệ thống các đơn vị dịch vụ sự nghiệp công trong nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa”  do Ban Kinh tế Trung ương phối hợp với Học viện chính trị Quốc gia Hồ Chí Minh tổ chức ngày 02/11/2022

Tình hình và kết quả thực hiện đổi mới cơ chế tổ chức, quản lý đơn vị sự nghiệp công

Trong quá trình đổi mới và phát triển nền kinh tế thị trường định hướng XHCN ở nước ta, Nhà nước đã phát huy vai trò quan trọng trong việc cung ứng dịch vụ sự nghiệp công, góp phần nâng cao đời sống và phúc lợi cho người dân. Với vai trò, tầm quan trong dịch vụ sự nghiệp công trong nền kinh tế, phát triển dịch vụ sự nghiệp công có tác động trực tiếp, toàn diện lên nhiều mặt của đời sống kinh tế- xã hội, đồng thời đóng góp lớn vào quá trình phát triển của nền kinh tế. Tuy nhiên, trên thực tế phát triển thị trường dịch vụ sự nghiệp công còn nhiều bất cập, tồn tại do hệ thống cơ chế, chính sách kinh tế chưa đáp ứng yêu cầu phát triển, còn phân biệt đơn vị cung ứng dịch vụ sự nghiệp công lập và ngoài công lập (kể cả đầu tư nước ngoài); mô hình quản trị đơn vị sự nghiệp công còn lúng túng, nhiều bất cập, rất rủi ro (mô hình tự chủ hoạt động như doanh nghiệp nhưng thiếu cơ chế kiểm soát, chịu trách nhiệm, cơ sở hạch toán chưa đầy đủ…); đối với tổ chức cung cấp dịch vụ ngoài công lập tự quyết định cơ chế tài chính, tự đảm bảo chất lượng dịch vụ, vai trò kiểm soát của Nhà nước còn lỏng lẽo, chưa có cơ chế hữu hiệu bảo vệ người tiêu dùng dịch vụ. Rất nhiều ngành dịch vụ sự nghiệp công và công ích, như: giáo dục, y tế, văn hóa, thể thao, lao động khoa học công nghệ… có đóng góp 5,92% trong tổng sản phẩm trong nước (GDP) và trong số các ngành dịch vụ[1]; chiến lược phát triển đến năm 2030 khu vực kinh tế dịch vụ chiếm 60% GDP.

Theo kết quả Tổng điều tra kinh tế năm 2021, đối với hoạt động của đơn vị sự nghiệp công lập năm 2020, ngành giáo dục và đào tạo là ngành có đóng góp giá trị tăng thêm lớn nhất trong tổng giá trị tăng thêm của các đơn vị sự nghiệp công lập, đạt 254519,6 tỷ đồng, chiếm 53,5% trong tổng giá trị tăng thêm của hoạt động sự nghiệp công lập. Ngành y tế và hoạt động trợ giúp xã hội có giá trị tăng thêm đạt 154.514,8 tỷ đồng, chiếm 32,5% so với tổng giá trị tăng thêm của các đơn vị sự nghiệp công lập và xếp thứ 2 trong đóng góp về giá trị tăng thêm. Giá trị tăng thêm động chuyên môn khoa học và công nghệ đạt 24902 tỷ đồng, chiếm 5,2% so với tổng giá trị tăng thêm của các đơn vị sự nghiệp. Giá trị tăng thêm ngành thông tin và truyền thông đạt 12.843 tỷ đồng, chiếm 2,7% so với tổng giá trị tăng thêm của các đơn vị sự nghiệp...[2].

Bên cạnh kết quả đạt được còn một số tồn tại, bất cập, đó là theo cam kết mở cửa thị trường, các loại dịch vụ nói chung (11 nhóm) đã thực hiện cam kết mở cửa đầy đủ cho tổ chức nước ngoài tham gia thị trường nhưng hệ thống quy phạm pháp luật về thị trường (giá, chất lượng) chưa có sự đồng bộ với tổ chức trong nước (cả công và ngoài công lập). Thực tế, các cơ sở giáo dục, y tế, văn hóa… dịch vụ sự nghiệp công có nhiều loại giá (giá do nhà nước quy định, giá thị trường do nhà cung cấp quyết định,…). Hệ thống pháp luật liên quan đến thị trường dịch vụ sự nghiệp công, còn phân biệt công lập và ngoài công lập, thiếu bình đẳng giữa các loại hình cung ứng dịch vụ sự nghiệp công, như: Luật Ngân sách nhà nước chỉ quy định đối tượng đơn vị sự nghiệp công lập, không quy định đối tượng đơn vị ngoài công lập tham gia cung ứng dịch vụ sự nghiệp công; Luật Giá quy định giá dịch vụ ngoài công lập do tổ chức cung cấp tự quyết định; Luật Khám bệnh, chữa bệnh quy định giá dịch vụ khám bệnh, chữa bệnh cơ sở khám bệnh, chữa bệnh tư nhân được quyền quyết định và phải niêm yết công khai giá dịch vụ khám bệnh, chữa bệnh; Luật Viên chức chỉ quy định đối tượng là công dân Việt Nam được tuyển dụng theo vị trí việc làm, làm việc tại đơn vị sự nghiệp công lập theo chế độ hợp đồng làm việc, hưởng lương từ quỹ lương của đơn vị sự nghiệp công lập theo quy định của pháp luật) chưa bao gồm hợp đồng không qua tuyển dụng làm việc theo Bộ Luật lao động, lao động làm việc tại tổ chức ngoài công lập tham gia cung ứng dịch vụ sự nghiệp công….

Kiến nghị hoàn thiện đồng bộ và nâng cao chất lượng thể chế nhằm thúc đẩy đổi mới, phát triển thị trường dịch vụ sự nghiệp công

Một là, cần có lộ trình ban hành quy hoạch mạng lưới các đơn vị sự nghiệp công lập theo ngành, lĩnh vực làm cơ sở cho các bộ, ngành, địa phương thực hiện việc sắp xếp đơn vị sự nghiệp công thuộc phạm vi quản lý, trong đó đối với việc quy hoạch mạng lưới các đơn vị sự nghiệp (bao gồm cả đơn vị  sự nghiệp công lập và ngoài công lập) 07 ngành, lĩnh vực trong danh mục các quy hoạch ngành quốc gia hoặc quy hoạch có tính chất chuyên ngành theo Luật Quy hoạch bảo đảm phù hợp với tình hình thực tế và mục tiêu phát triển của ngành và địa phương, đặc biệt là các đơn vị sự nghiệp công thuộc lĩnh vực giáo dục và đào tạo, y tế.

Hai là, nghiên cứu sửa đổi, bổ sung các luật có liên quan đảm bảo đồng bộ, khả thi

(1) Đối với Luật Ngân sách nhà nước, đề nghị nghiên cứu sửa các điều, khoản về về đối tượng áp dụng[3]bao gồm cả các đơn vị sự nghiệp ngoài công lập; quyền và nghĩa vụ của các đơn vị sự nghiệp ngoài công lập đối với ngân sách nhà nước; xử lý tài chính (chênh lệch thu-chi) đối với đơn vị sự nghiệp, doanh nghiệp thuộc đơn vị sự nghiệp theo hướng bổ sung nguồn thu hoạt động, giảm chi ngân sách nhà nước số tiền tương ứng… nhằm bao quát đơn vị ngoài công lập tham gia cung ứng dich  vụ sự nghiệp công thực hiện chi và thực hiện nghĩa vụ với ngân sách nhà nước.

(2) Đối với Luật quản lý tài sản nhà nước, đề nghị nghiên cứu sửa các điều, khoản về sử dụng tài sản được đầu tư xây dựng, mua sắm bằng số tiền có nguồn gốc từ ngân sách nhà nước[4] giao thẩm quyền, trách nhiệm bảo toàn và phát triển vốn cho đơn vị sử nghiệp trong việc sử dụng mục đích khai thác, liên doanh, liên kết cung cấp dịch vụ sự nghiệp công đối với tất cả các loại hình đơn vị sự nghiệp; việc trích khấu hao và sử dụng nguồn hình thành tư quỹ khấu hao… nhằm phát huy chủ động, năng động, hiệu lực và hiệu quả trong quản lý, sử dụng tài sản của đơn vị sự nghiệp công lập.

(3) Đối với Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư (PPP), đề nghị nghiên cứu sửa các điều, khoản về quy mô tổng mức đầu tư tối thiểu của dự án PPP đối với dự án thuộc lĩnh vực y tế, giáo dục và đào tạo và các lĩnh vực sự nghiệp công khác[5];  thẩm quyền ký kết hợp đồng dự án PPP bổ sung đơn vị sự nghiệp tự chủ tài chính.

(4) Đối với Luật thuế thu nhập doanh nghiệp, đề nghị nghiên cứu sửa đổi, bổ sung các điều, khoản về tỷ lệ thu nhập để lại tối thiểu không chia được miễn thuế thu nhập doanh nghiệp[6] đối với các cơ sở thực hiện xã hội hóa, thu hút nguồn lực xã hội trong đầu tư phát triển lĩnh vực giáo dục - đào tạo, y tế và lĩnh vực xã hội hoá khác để lại để đầu tư phát triển đơn vị sự nghiệp.

(5) Đối với Luật Đầu tư công, đề nghị nghiên cứu sửa đổi, bổ sung các điều, khoản về lập, thẩm định, phê duyệt, giao kế hoạch vốn trung hạn và hằng năm vốn từ nguồn thu hợp pháp của các cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp công lập[7] dành để đầu tư theo hướng phân công, phân cấp, ủy quyền nhằm tạo điều kiện thuận lợi cho việc huy động nguồn lực hình thành từ hoạt động sự nghiệp để đầu tư phát triển của đơn vị sự nghiệp.

(6) Đối với Luật giá, đề nghị nghiên cứu sửa các điều, khoản về Danh mục hàng hóa, dịch vụ thực hiện bình ổn giá và hàng hóa, dịch vụ do Nhà nước định giá[8] theo hướng bổ sung nhóm hàng dịch vụ sự nghiệp công nhằm đảm bảo vai trò của Nhà nước trong cung ứng dịch vụ sự nghiệp công (kiểm soát chất lượng và giá dịch vụ).

(7) Đối với Luật khám bệnh, chữa bệnh, đề nghị nghiên cứu sửa các điều, khoản về giá dịch vụ khám bệnh, chữa bệnh[9] theo hướng Nhà nước kiểm soát giá dịch vụ y tế, không phân biệt công lập hay ngoài công lập.

(8) Đối với Luật Giáo dục đại học, đề nghị nghiên cứu sửa đổi, bổ sung điều, khoản về học phí đối với cơ sở giáo dục tư thục được tự chủ quyết định mức thu học phí [10]và các cơ sở giáo dục công lập, ngoài công lập theo hướng nằm trong khung học phí do cơ quan Nhà nước có thẩm quyền nhằm đảm bảo không phân biệt đối xử giữa cơ sở giáo dục đại học công lập và ngoài công lập.

(9) Đối với Luật Luật Giáo dục, đề nghị nghiên cứu sửa đổi, bổ sung điều, khoản về học phí đối với cơ sở giáo dục dân lập, cơ sở giáo dục tư thục được quyền chủ động xây dựng mức thu học phí và các dịch vụ khác đảm bảo bù đắp chi phí và có tích lũy hợp lý[11] theo hướng nằm trong khung học phí do cơ quan Nhà nước có thẩm quyền quy định nhằm đảm bảo không phân biệt đối xử giữa cơ sở giáo dục công lập và ngoài công lập.

(10) Đối với Luật Viên chức, đề nghị nghiên cứu sửa đổi, bổ sung đối tượng của luật[12] bao gồm tất cả người lao động làm việc đơn vị cung cấp dịch vụ sự nghiệp công nhằm quản lý, sử dụng người lao động gắn với đảm bảo chất lượng cung ứng dịch vụ sự nghiệp công.

Ngoài ra, cần nghiên cứu rà soát các luật, nghị định, thông tư về tổ chức, hoạt động liên quan đến tổ chức thị trường dịch vụ sự nghiệp công nhằm đảm bảo sự đồng bộ, kịp thời, khả thi. 

Ba là, nghiên cứu ban hành Luật đơn vị cung ứng dịch vụ sự nghiệp công nhằm tạo cơ sở pháp lý quy định quyền và nghĩa vụ của các chủ thể tham gia cung ứng dịch vụ sự nghiệp công (bao gồm cả công lập và ngoài công lập); giá, chất lượng dịch vụ; thẩm quyền, trách nhiệm của các cơ quan quản lý nhà nước trong hướng dẫn, kiểm tra, giám sát hoạt động của thị trường đảm bảo đồng bộ, thống nhất hệ thống pháp luật về tổ chức, hoạt động tổ chức, đơn vị cung ứng dịch vụ sự nghiệp công cả công và ngoài công lập.

Tóm lại, trong những năm qua, cùng với sự phát triển, hội nhập của nền kinh tế, hoạt động của đơn vị sự nghiệp công lập và ngoài công lập đã có những đóng góp quan trọng trong phát triển kinh tế - xã hội và đảm bảo phúc lợi và an sinh xã hội. Hệ thống cung ứng dịch vụ sự nghiệp công đã được hình thành và phát triển ở hầu hết các địa bàn, trong những ngành kinh tế và các lĩnh vực. Đơn vị sự nghiệp công lập giữ vai trò chủ đạo, vị trí then chốt trong cung ứng dịch vụ sự nghiệp công và thực hiện chính sách an sinh xã hội. Việc thực hiện cơ chế tự chủ, tự chịu trách nhiệm của các đơn vị sự nghiệp công lập đã đạt được kết quả nhất định, bên cạnh đó đã huy động được sự tham gia của các chủ thể ngoài công lập trong cung ứng dịch vụ sự nghiệp công. Tuy nhiên, tổ chức và hoạt động của các đơn vị sự nghiệp công lập vẫn còn nhiều tồn tại, thách thức cần tiếp tục tháo gỡ, trong đó việc hoàn thiện đảm bảo sự đồng bộ, khả thi phù hợp, đồng bộ hệ thống thể chế phát triển thị trường dịch vụ sự nghiệp công đáp ứng yêu cầu ngày càng cao, cấp bách đáp ứng yêu cầu đời sống xã hội và phát triển nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa ở nước ta trong tình hình mới./.

Tài liệu tham khảo:

1. Luật Ngân sách nhà nước

2. Luật quản lý tài sản nhà nước

3. Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư

4. Luật Đầu tư công

5. Luật Thuế thu nhập doanh nghiệp

6. Luật giá

7. Luật khám bệnh, chữa bệnh

8. Luật Giáo dục đại học

9. Luật Giáo dục

10. Luật Viên chức

11. Báo cáo Tổng điều tra kinh tế năm 2021 của Tổng cục Thống kê.