Nhằm tăng cường huy động nguồn lực để thực hiện các dự án phát triển cơ sở hạ tầng của nhà nước trong quá trình cải cách khu vực công, mô hình hợp tác công - tư Public - Private - Partner (viết tắt là PPP) hiện nay đã được triển khai ở nhiều nước trên thế giới. Cộng hoà Liên bang Đức là một trong những nước điển hình ở châu Âu triển khai hiệu quả mô hình PPP trong phát triển cơ sở hạ tầng, cải cách khu vực công.
Ở châu Âu, Cộng hoà Liên bang Đức là nước triển khai mô hình PPP khá sớm. Dự án PPP đầu tiên được triển khai ở nước Đức là vào năm 2003 và mô hình này đã nhanh chóng phát triển trong một thời gian ngắn. Từ năm 2003 tới năm 2007, số dự án PPP ở Đức đã tăng từ 1 dự án lên 35 dự án và tới cuối năm 2008, số dự án PPP đã chiếm khoảng 15% tổng số dự án đầu tư xây dựng các công trình công cộng ở Đức. Đến đầu tháng 4/2015, số dự án PPP ở Đức đã lên tới 243 dự án và được triển khai trên nhiều lĩnh vực. Các dự án PPP ở Đức thường tập trung vào các dự án liên quan đến hợp tác trong việc xây dựng, bảo trì hoặc vận hành các đường công cộng và các tòa nhà (ví dụ trường học, bệnh viện). Nhiều thành phố của Đức đã trao nhượng quyền cho các công ty tư nhân để cải tạo và vận hành lưới điện đô thị. Nhiều công ty thực hiện việc duy trì các cơ sở hạ tầng của thành phố để đổi lấy các dịch vụ quảng cáo ngoài trời. Các cơ quan công quyền và khu vực tư nhân đã thành lập các tổ chức PPP theo hình thức liên doanh, liên kết để thực hiện quản lý, vận hành các hoạt động của sân bay (ví dụ, các sân bay quốc tế ở Frankfurt, Düsseldorf và Hamburg).
Các mô hình dự án PPP ở Đức
Để thu hút được nguồn vốn đầu tư vào cơ sở hạ tầng, Đức đã triển khai các mô hình dự án PPP phân bổ theo cơ cấu sở hữu và phân bổ rủi ro. Cụ thể:
- Mô hình Erwerbermodell (Xây dựng - Vận hành - Chuyển giao - BOT): Theo mô hình này, phía tư nhân sẽ chịu trách nhiệm lên kế hoạch, xây dựng, cung cấp tài chính và vận hành tài sản thuộc quyền sở hữu của Nhà nước. Những dự án này thường kéo dài từ 20-30 năm và khi kết thúc dự án thì quyền sở hữu đất đai và công trình xây dựng lại được trả về cho Nhà nước. Đây là một trong những mô hình phổ biến nhất ở Đức hiện nay, tập trung chủ yếu ở các công trình xây dựng và một số ít các dự án xây dựng cầu đường.
- Mô hình Inhabermodell (Xây dựng - Chuyển giao - Vận hành - BTO): Khác so với mô hình Erwerbermodell (BOT), toàn bộ tài sản thuộc quyền sở hữu của Nhà nước được ấn định ngay từ đầu khi triển khai mô hình này. Mô hình Inhabermodell được áp dụng khá phổ biến trong các dự án PPP ở Đức, chiếm khoảng 70-80%.
- Mô hình Leasingmodell (Xây dựng - Vận hành - Sở hữu - BOO): Theo mô hình này, tư nhân chịu trách nhiệm hoàn toàn trong việc lên kế hoạch, cung cấp tài chính và vận hành tài sản. Khác với mô hình Erwerbermodell (BOT), mô hình này không bắt buộc tư nhân phải trả lại tài sản cho Nhà nước, thay vào đó, Nhà nước có quyền lựa chọn hoặc trả lại tài sản hoặc mua lại với mức chi phí đã được tính toán trước đó. Cơ quan Nhà nước có thể gia hạn thêm hợp đồng đã ký với tư nhân…
Về cơ cấu tài chính từ các dự án PPP ở Đức, trước năm 2012, các dự án PPP ở Đức được cấp vốn chủ yếu thông qua việc vay vốn ngân hàng. Tuy nhiên, từ năm 2012 đến nay, các dự án PPP ở nước này có thể vay vốn từ ngân hàng hoặc huy động vốn từ việc phát hành trái phiếu Chính phủ.
Quá trình huy động vốn cho các dự án PPP ở Đức được triển khai dưới các hình thức:
- Vay vốn ngân hàng: Mỗi đơn vị tham gia đấu thầu dự án sẽ ủy quyền cho một ngân hàng theo cam kết thỏa thuận về mức giá trước khi nộp thầu.
- Phát hành trái phiếu Chính phủ: Nếu như vay vốn ngân hàng phải chịu mức lãi suất cao và thời gian cho vay ngắn, thì huy động vốn từ phát hành trái phiếu Chính phủ được coi là giải pháp hữu hiệu với mức lãi suất thấp và kỳ hạn vay dài hơn so với vay vốn ngân hàng.
Về khung chính sách PPP của Đức: Năm 2005, Cộng hòa Liên bang Đức ban hành Luật Thúc đẩy các dự án PPP. Theo các chuyên gia, sự ra đời của Luật này được đánh giá là có tác động rất tích cực đến việc triển khai và nhân rộng mô hình PPP ở Đức. Bộ luật đã đưa ra một cách cụ thể khung pháp lý chung cho các dự án PPP. Đây là công cụ thiết lập và hoàn thiện một cách tổng hợp khung pháp lý chung cho các dự án PPP mà thực chất là một văn bản tổng thể chứa đựng những điều chỉnh hoặc sửa đổi và các quy định thuộc các bộ luật và các văn bản pháp lý khác nhau liên quan tới PPP.
Tình hình gia tăng số lượng và quy mô của các dự án PPP đã đòi hỏi Đức phải sớm hoàn thiện khung thể chế cho loại hình này. Theo đó, sau khi ban hành Luật Thúc đẩy các dự án PPP năm 2005, Đức đã sửa đổi, bổ sung một số luật liên quan để hoàn thiện khung khổ pháp lý cho phương thức PPP. Cụ thể là Luật về việc tư nhân xây dựng và cấp vốn xây dựng đường quốc lộ liên bang ban hành năm 2006 (thay thế cho Luật cùng tên ban hành năm 1994); Luật Ngân sách sửa đổi năm 2013, cho phép thu hút tư nhân tham gia các dự án sử dụng ngân sách nhà nước nhằm chia sẻ rủi ro, nâng cao hiệu quả đầu tư...
Lĩnh vực hợp tác công tư (PPP) của Đức chịu sự thay đổi đáng kể trong năm 2017. Vào tháng 7, Quốc hội Đức đã thông qua cải cách phương thức quản lý nhà nước về đường cao tốc có thể dẫn đến nhiều dự án PPP liên quan đến việc xây dựng và vận hành các xa lộ Đức...
Ở Đức, các dự án PPP có thể được cấu trúc theo các cách thức rất khác nhau. Đối với việc xây dựng các tòa nhà công cộng như bệnh viện, trường học hoặc tòa nhà hành chính..., trong hầu hết các trường hợp, các cơ quan hành chính tiếp tục giữ quyền sở hữu bất động sản và chỉ chuyển quyền xây dựng, vận hành hoặc quản lý tòa nhà được sử dụng cho công chúng, mục đích cho một nhà đầu tư tư nhân. Các cơ quan công quyền cũng có thể trao nhượng quyền cho một nhà đầu tư tư nhân thông qua việc cho đấu thầu các hợp đồng (tiếp thị cung cấp khí đốt, điện) thực hiện các công việc có liên quan. Ngoài ra, các cơ quan công quyền có thể thành lập liên doanh với các đối tác tư nhân (đôi khi được gọi là PPP thể chế) ví dụ, trong các lĩnh vực quản lý chất thải, dịch vụ cấp nước và xử lý nước thải. Trong các pháp nhân này, cơ quan công quyền nắm giữ phần lớn các quyền biểu quyết trong liên doanh. Thỏa thuận của các cổ đông cũng sẽ bao gồm các biện pháp bảo vệ bổ sung để đảm bảo thực hiện các nhiệm vụ công.
Yêu cầu chung đối với hợp đồng PPP: Ở Đức không có quy định cụ thể nào đối với các dự án hoặc hợp đồng PPP, các quy định nằm trong quy định của Hiến pháp về quản lý đường cao tốc, các khung pháp luật dân sự và các yêu cầu pháp lý áp dụng cho các dự án PPP (ví dụ, luật thuế, an sinh xã hội, lương tối thiểu, công đoàn và sức khỏe và an toàn). Các yêu cầu cụ thể hơn có thể lấy từ các điều khoản ngân sách, luật mua sắm công và các quy định về các lĩnh vực cụ thể như ngành năng lượng.
Trước khi sử dụng một cấu trúc mua sắm cụ thể như PPP, Chính phủ phải tiến hành phân tích lợi ích về chi phí cho các khả năng mua sắm khác nhau. Luật pháp tiểu bang có các yêu cầu tương tự đối với các quyết định của tiểu bang và đô thị. Phân tích như vậy cũng sẽ xem xét các rủi ro của các khả năng cấu trúc khác nhau và đặc biệt là khả năng liên quan đến khu vực tư nhân để thực hiện nhiệm vụ hoặc dịch vụ. Đối với dự án PPP, giấy phép hoặc thỏa thuận có thể được yêu cầu theo quy định của ngân sách. Đặc biệt, sự đồng ý của Bộ Tài chính hoặc - cho các thành phố - cơ quan giám sát là bắt buộc đối với các hợp đồng mà cơ quan công quyền cấp bảo lãnh, vay tiền hoặc ký kết một thỏa thuận tương tự như khoản vay. Ngoài ra, sự chấp thuận của Quốc hội hoặc tiểu bang hay Hội đồng thành phố là rất cần thiết đối với các chi phí trong ngân sách.
Cẩm Tú