Ảnh minh họa
I. Vai trò của vốn đầu tư tư nhân trong phát triển hạ tầng giao thông
Trong thời gian qua, Đảng và Nhà nước đã dành sự quan tâm lớn cho đầu tư phát triển hạ tầng giao thông. Nghị quyết Đại hội XI của Đảng (tháng 1/2011) cũng đặt mục tiêu đến năm 2020 có 2.000km cao tốc. Nghị quyết Đại hội XIII và Chiến lược phát triển kinh tế xã hội 10 năm 2021-2030 cũng đặt mục tiêu đến năm 2025 hoàn thành 3.000 km đường cao tốc, đến năm 2030 hoàn thành 5.000 km đường cao tốc. Tuy nhiên, đến nay Việt Nam mới đưa vào khai thác 1.417km đường cao tốc. Theo Cục Đường bộ Việt Nam, để đáp ứng các mục tiêu về đầu tư hạ tầng giao thông đường bộ cần huy động nguồn vốn rất lớn, dự kiến nhu cầu vốn đầu tư mạng lưới đường bộ đến năm 2030 là khoảng 900.000 tỷ đồng, trong đó, vốn cho các dự án đường bộ cao tốc khoảng 728.000 tỷ đồng (giai đoạn 2021 - 2025 khoảng 400.000 tỷ đồng và giai đoạn 2026 - 2030 dự kiến khoảng 328.000 tỷ đồng). Trong bối cảnh ngân sách nhà nước hạn hẹp, thu hút đầu tư theo phương thức đối tác công tư (sau đây gọi là PPP) là một giải pháp để giảm áp lực ngân sách nhà nước, huy động một lượng vốn lớn từ khu vực tư nhân để góp phần giải quyết nhu cầu cấp bách về đầu tư hạ tầng đặc biệt là hạ tầng giao thông, từ đó góp phần nâng cao năng lực cạnh tranh của nền kinh tế và chất lượng sống của người dân.
Nghị quyết số 13-NQ/TW ngày 16/1/2012 của Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XI đã xác định “thu hút mạnh các thành phần kinh tế kể cả các nhà đầu tư nước ngoài tham gia đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng,… bảo đảm lợi ích thỏa đáng của nhà đầu tư, mở rộng hình thức Nhà nước và nhân dân cùng làm…”. Kể từ khi Nghị quyết số 13-NQ/TW được ban hành, việc thu hút vốn tư nhân theo phương thức PPP đã đạt được những kết quả nhất định, góp phần cải thiện đáng kể hệ thống kết cấu hạ tầng của đất nước, thay đổi diện mạo của nhiều địa phương. Phương hướng, nhiệm vụ và giải pháp phát triển kinh tế - xã hội 5 năm 2021-2025 được Đại hội XIII của Đảng thông qua: Thu hút tối đa nguồn lực đầu tư, đa dạng hóa các hình thức huy động và sử dụng nguồn lực, nhất là các nguồn lực đầu tư ngoài nhà nước; khuyến khích, thu hút đầu tư ngoài ngân sách phát triển kết cấu hạ tầng, nhất là giao thông.
Thời gian qua, khu vực tư nhân đã đóng góp một nguồn lực rất lớn vào đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng giao thong của đất nước. Nhiều dự án hạ tầng giao thông đầu tư mới đã minh chứng được tính hiệu quả của phương thức PPP, đặc biệt đường cao tốc, hầm đường bộ, đã giúp người dân có lựa chọn tốt hơn khi lưu thông và góp phần kích hoạt kinh tế địa phương. Các dự án như đường cao tốc Hạ Long - Vân Đồn song song với Quốc lộ 18, cao tốc Bắc Giang - Lạng Sơn, cao tốc Trung Lương - Mỹ Thuận…; hàng loạt hầm lớn chạy dọc miền Trung, như hầm Cổ Mã ra Đèo Cả, Cù Mông và hầm Hải Vân 2 nối Thừa Thiên Huế với Đà Nẵng…; Cầu Bạch Đằng bắc qua sông Bạch Đằng trên tuyến cao tốc Hạ Long (Quảng Ninh) - Hải Phòng, Cảng hàng không quốc tế Vân Đồn… là những ví dụ điển hình về mô hình hợp tác công tư PPP, với việc nhà đầu tư tư nhân đã tham gia xây dựng nhiều lĩnh vực hạ tầng quan trọng, công trình lớn có kỹ thuật phức tạp, từ cầu, đường cao tốc, sân bay, bến cảng, hầm đường bộ xuyên núi..., kịp thời giải quyết các nhu cầu cấp bách về cơ sở hạ tầng để phát triển kinh tế - xã hội của đất nước, góp phần ổn định kinh tế vĩ mô, kích cầu đối với sản xuất trong nước.
II. Một số khó khăn vận dụng phương thức PPP trong đầu tư hạ tầng giao thông đường bộ hiện nay
Về khung pháp lý, qua nhiều lần bổ sung, sửa đổi để từng bước tiếp cận với thông lệ quốc tế, hiện hoạt động đầu tư theo hình thức đối tác công tư (PPP) được quy định tại Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư (có hiệu lực thi hành từ 01/01/2021), Nghị định số 28/2021/NĐ-CP (có hiệu lực từ 26/3/2021), Nghị định 35/2021/NĐ-CP (có hiệu lực từ 29/3/2021) quy định chi tiết hướng dẫn thi hành Luật đầu tư theo phương thức đối tác công tư và Chỉ thị 30/CT-TTg của Thủ tướng Chính phủ yêu cầu các Bộ, cơ quan ngang bộ chủ trì hướng dẫn chi tiết các nội dung trong hoạt động đầu tư theo phương thức PPP thuộc phạm vi quản lý của bộ, ngành mình. Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư được kỳ vọng sẽ tạo “cú huých” trong huy động vốn từ khu vực tư nhân trong phát triển kết cấu hạ tầng, giúp giảm áp lực cho ngân sách nhà nước. Trong thực tiễn triển khai đã có những chuyển động tích cực. Theo số liệu được Bộ Kế hoạch và Đầu tư (KH&ĐT) tổng hợp từ 86 bộ, ngành, địa phương, từ thời điểm Luật này có hiệu lực thi hành (01/01/2021) đến tháng 11/2022, có 8 dự án PPP mới được thực hiện và 139 dự án PPP chuyển tiếp (không bao gồm dự án BT). Các dự án PPP mới đều là các dự án trọng điểm, quy mô quốc gia, địa phương, với tổng mức đầu tư khoảng 131.000 tỷ đồng. Các dự án này khi hoàn công được dự kiến sẽ hình thành 253 km đường cao tốc, 2 cảng hàng không quốc tế tiêu chuẩn cấp 4C … Thông qua các dự án này, dự kiến huy động hơn 58.574 tỷ đồng vốn đầu tư tư nhân.
Tuy nhiên, thống kê trên cho thấy số lượng dự án mới được triển khai theo Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư còn hạn chế, đa phần là dự án chuyển tiếp. Các dự án hầu hết tập trung trong lĩnh vực giao thông, chưa được triển khai nhiều trong các lĩnh vực khác. Một số dự án chuyển tiếp trong lĩnh vực giao thông phát sinh vướng mắc nhưng chưa được xử lý triệt để, ảnh hưởng tiêu cực tới môi trường đầu tư nói chung và việc triển khai các dự án PPP mới. Có thể nêu ra một số nguyên nhân dẫn đến việc chưa nhiều dự án kết cấu hạ tầng giao thông theo hình thức PPP được phê duyệt và triển khai kể từ khi Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư được ban hành đến nay.
Thứ nhất, thời điểm Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư có hiệu lực là khi nền kinh tế nước ta đang đương đầu với đại dịch Covid-19, tăng trưởng kinh tế bị ảnh hưởng, tình hình sản xuất, kinh doanh khó khăn làm suy giảm nguồn lực của các nhà đầu tư tư nhân muốn tham gia vào các dự án mới. Bên cạnh đó, nhiều dự án được thực hiện trong giai đoạn trước không thực sự khả thi, dẫn đến tình trạng nợ xấu của các dự án BOT, BT, khiến nguồn tín dụng dành cho các dự án áp dụng các loại hợp đồng này ngày càng hạn chế…Thêm vào đó, để đạt mục tiêu giải ngân cấp bách vốn đầu tư công nhằm phục hồi kinh tế, một số dự án đang chuẩn bị đầu tư theo phương thức PPP đã được xem xét chuyển sang đầu tư công hoàn toàn, dẫn đến giảm số lượng dự án PPP được triển khai. Rõ ràng, Luật mới có hiệu lực hơn một năm, trong khi thời gian chuẩn bị dự án PPP giao thông dài, phức tạp, vì thế sẽ cần thêm thời gian để nhìn thấy hiệu quả thực tiễn.
Thứ hai, về tỷ lệ vốn nhà nước tham gia trong các dự án PPP, quy định hiện hành (Khoản 2 Điều 69 Luật PPP) khống chế tỷ lệ vốn nhà nước tham gia không vượt quá 50% tổng mức đầu tư dự án PPP. Hiện nay, có một số dự án đang chuẩn bị đầu tư triển khai giai đoạn tới nhằm tạo động lực phát triển kinh tế - xã hội cho vùng, miền khó khăn, có nhu cầu vận tải giai đoạn đầu chưa cao; có một số dự án đi qua khu vực đồng bằng có nhu cầu giải phóng mặt bằng nhiều, chiếm tỷ lệ cao trong tổng mức đầu tư dự án. Nếu áp dụng đúng tỷ lệ 50% này, các dự án PPP sẽ phải kéo dài thời gian hoàn vốn, khó khăn trong việc huy động vốn từ các nhà đầu tư và các tổ chức tín dụng. Để đảm bảo tính khả thi và thuận lợi trong việc thu hút vốn đầu tư ngoài ngân sách nhà nước theo phương thức PPP, trong các trường hợp dự án đi qua địa bàn khó khăn, đặc biệt khó khăn và đi qua khu vực có nhu cầu giải phóng mặt bằng chiếm tỷ lệ lớn trong tổng mức đầu tư, cần có sự tham gia vốn nhà nước nhiều hơn 50% tổng mức đầu tư dự án.
Thứ ba, về thẩm quyền đầu tư dự án quốc lộ, cao tốc qua các địa phương. Thực tế hiện nay, nhiều địa phương có văn bản đề xuất cấp có thẩm quyền cho phép được giao làm cơ quan chủ quản đầu tư, nâng cấp các đoạn tuyến quốc lộ, cao tốc thuộc địa bàn quản lý nhằm giải quyết những bức xúc về hạ tầng giao thông tại địa phương. Theo quy định Luật Giao thông đường bộ, Luật Xây dựng, hệ thống quốc lộ do Bộ Giao thông vận tải chịu trách nhiệm tổ chức quản lý, thực hiện đầu tư xây dựng. Theo quy định Luật Ngân sách nhà nước, việc đầu tư, nâng cấp mở rộng tuyến đường quốc lộ thuộc nhiệm vụ chi của ngân sách Trung ương, do Bộ Giao thông vận tải quản lý, quyết định đầu tư và bố trí vốn thực hiện. Đối với các tuyến đường cao tốc, việc quản lý đầu tư xây dựng thuộc thẩm quyền của Bộ Giao thông vận tải theo quy định tại Nghị định số 11/2010/NĐ-CP ngày 24/02/2010 của Chính phủ. Như vậy, các quy định pháp luật nêu trên không cho phép địa phương là cơ quan chủ quản, sử dụng ngân sách địa phương để đầu tư các dự án đầu tư quốc lộ, cao tốc thuộc nhiệm vụ chi của ngân sách Trung ương.
Thứ tư, về các dự án giao thông đường bộ qua nhiều địa phương và sử dụng ngân sách của địa phương này hỗ trợ địa phương khác. Hiện nay, một số địa phương đề xuất dự án giao thông đường bộ qua nhiều địa phương (phạm vi đầu tư trên địa bàn địa phương này lớn hơn nhiều lần địa phương kia) hoặc dự án đi qua ranh giới địa bàn 02 địa phương bằng cầu, hầm. Luật Đầu tư công số 39/2019/QH14 và các Nghị định hướng dẫn không quy định về việc giao một địa phương quyết định chủ trương đầu tư đối với các dự án đầu tư công thực hiện trên địa bàn nhiều địa phương; cơ sở pháp lý liên quan đến phân cấp trách nhiệm đầu tư xây dựng đối với tuyến đường tỉnh liên vùng, qua nhiều địa phương sử dụng vốn đầu tư công chưa được quy định rõ trong các văn bản quy phạm pháp luật về giao thông đường bộ. Luật Tổ chức chính quyền địa phương quy định những vấn đề liên quan đến phạm vi từ hai đơn vị hành chính cấp tỉnh trở lên thì thuộc thẩm quyền giải quyết của cơ quan nhà nước ở Trung ương, trừ trường hợp luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban Thường vụ Quốc hội, nghị định của Chính phủ có quy định khác. Tuy nhiên, các quy định nêu trên không cho phép 01 địa phương quyết định chủ trương đầu tư và bố trí vốn cho các dự án địa qua địa bàn của địa phương khác. Trường hợp nếu để mỗi địa phương đầu tư một nửa cầu/hầm sẽ không thuận lợi trong công tác quản lý dự án, gây lãng phí bộ máy, thời gian, thủ tục đầu tư... Để giải quyết vấn đề này một cách toàn diện, tránh việc phải giải quyết từng trường hợp cụ thể, cần có quy định chung để tháo gỡ vướng mắc nêu trên.
Thứ năm, dù cơ chế chia sẻ rủi ro doanh thu quy định tại Luật PPP được đánh giá rất cao, nhưng việc áp dụng quy định này còn vướng mắc về nguồn thực hiện để bù đắp chia sẻ sụt giảm doanh thu của các dự án được đầu tư theo hình thức PPP. Điều 82 Luật PPP về cơ chế chia sẻ phần tăng, giảm doanh thu quy định rằng là doanh thu mà tăng lên trên 125% so với dự tính thì doanh nghiệp phải chia sẻ với nhà nước, hay doanh thu giảm xuống dưới 75% thì Nhà nước sẽ phải thanh toán phần chênh lệch để đảm bảo doanh thu tối thiểu cho Nhà đầu tư, nhưng cơ chế bù và nguồn như thế nào thì chưa có quy định cụ thể. Nguồn dự phòng của địa phương rất thấp, phải ưu tiên chi cho các nhiệm vụ cấp bách. Một số địa phương không đồng ý bố trí cho việc chia sẻ sụt giảm doanh thu của dự án PPP, điều này gây khó khăn lớn cho nhà đầu tư khi đàm phán với ngân hàng. Theo quy định tại Điều 10 Luật Ngân sách nhà nước (NSNN), dự phòng ngân sách được sử dụng để chi cho các nhiệm vụ cấp bách, chưa được dự toán nhằm đáp ứng kịp thời các nhu cầu chi trong các trường hợp quan trọng, khẩn cấp. Trong khi đó, việc xử lý doanh thu giảm của dự án PPP không phải là nhiệm vụ cấp bách và được xác định trên cơ sở các quy định tại hợp đồng dự án PPP. Do đó, quy định sử dụng dự phòng NSNN để thanh toán các khoản chi phí phát sinh khi áp dụng cơ chế chia sẻ doanh thu giảm trong các hợp đồng PPP theo quy định của Luật PPP là chưa phù hợp với tính chất của nguồn dự phòng NSNN.
Ngoài ra, còn một số hạn chế khác đang tạo rào cản, bất cập chính sách trong thực hiện Luật PPP gồm: (i) nhà đầu tư phải bỏ vốn chủ sở hữu và vốn vay để thực hiện trước; (ii) sự bất cập trong bình đẳng giữa các bên thực thi dự án; (iii) sự thiếu đồng bộ, đầy đủ trong quy định các hợp đồng dự án, (iv) những bất cập trong cơ chế giải quyết tranh chấp, (v) nhiều thủ tục trong quá trình triển khai các dự án PPP cũng chịu sự điều chỉnh của các luật khác nhau dẫn đến khó khăn thực hiện trong thực tế.
III. Kiến nghị một số chính sách nhằm thúc đẩy các dự án đầu tư theo hình thức PPP trong phát triển hạ tầng giao thông hiện nay
1- Tiếp tục hoàn thiện chính sách, pháp luật về PPP, trong đó cần khẩn trương ban hành quy định hướng dẫn việc thực hiện dự án PPP trong các lĩnh vực, đồng thời rà soát, nghiên cứu, sửa đổi, bổ sung các nghị định và thông tư liên quan tới việc thực hiện dự án PPP. Cần có sự đồng bộ về mặt hành lang pháp lý, cơ chế hỗ trợ thực hiện quy định pháp luật cùng các quy định khác bảo đảm và kích thích nhu cầu đầu tư của các chủ đầu tư và việc thu lại lợi nhuận. Những mong muốn này phải được thể chế hóa ngay trong hợp đồng các dự án PPP bởi trong nền kinh tế thị trường, hợp đồng kinh tế là văn bản pháp lý cao nhất để xử lý các tranh chấp. Áp dụng linh hoạt các hợp đồng đầu tư theo phương thức đối tác công tư PPP, phù hợp với đặc điểm lợi thế của từng lĩnh vực.
Cân nhắc điều chỉnh Luật Ngân sách nhà nước theo hướng mở rộng phạm vi thu - chi ngân sách địa phương tạo điều kiện để địa phương có nguồn lực đầu tư, quản lý bảo trì kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ trên địa bàn tỉnh, nhằm linh hoạt trong việc sử dụng ngân sách Trung ương và địa phương.
2- Xây dựng cơ chế, chính sách phù hợp nhằm phát huy vai trò dẫn dắt của đầu tư công theo hướng ưu tiên bố trí vốn đầu tư công, tài sản công, chi thường xuyên để thanh toán dịch vụ cung cấp theo các loại hợp đồng của phương thức đầu tư PPP, tham gia các dự án PPP tiềm năng và hình thành dòng ngân sách riêng hoặc quỹ để thực hiện nghĩa vụ dự phòng của Nhà nước...
Để nguồn vốn NSNN đầu tư hiệu quả, có vai trò dẫn dắt, định hướng, kiến nghị xem xét ưu tiên bố trí vốn NSNN đầu tư cho kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ, trong đó tập trung cho các dự án trọng điểm, quan trọng quốc gia. Đồng thời, ưu tiên sử dụng giá trị gia tăng từ quỹ đất do việc phát triển kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ để tái đầu tư cho kết cấu hạ tầng giao thông; Cho phép vốn NSNN tham gia >50% tổng mức đầu tư các dự án PPP đối với các khu vực khó khăn để phương án tài chính của dự án được khả thi nhằm kêu gọi đầu tư đối với các khu vực trung du, miền núi.
3- Xử lý dứt điểm những vướng mắc đối với dự án PPP đã được thực hiện trong giai đoạn trước, đặc biệt là dự án BOT giao thông. Ưu tiên bố trí nguồn lực để thúc đẩy nghiên cứu, lựa chọn và triển khai hiệu quả dự án PPP mới, đồng thời tạo các kênh huy động vốn khác bên cạnh nguồn vốn tín dụng.
4- Tăng cường phân cấp, phân quyền cho địa phương có đủ năng lực, kinh nghiệm quản lý đầu tư kết cấu hạ tầng giao thông, quy định rõ trách nhiệm của địa phương về công tác đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ. Tăng cường giao các địa phương là cơ quan có thẩm quyền đối với các dự án đầu tư theo phương thức PPP, tạo đột phá đầu tư các tuyến đường bộ cao tốc, các địa phương ưu tiên bố trí ngân sách địa phương tham gia đầu tư để phát huy tiềm năng, lợi thế của địa phương khi tuyến đường bộ hình thành; Chính phủ hỗ trợ từ ngân sách trung ương tùy theo tình hình cụ thể của địa phương.
Đề nghị Quốc hội sớm thông qua và ban hành Nghị quyết thí điểm một số cơ chế, chính sách tháo gỡ vướng mắc quy định tại một số luật liên quan tới đầu tư xây dựng công trình giao thông đường bộ. Nghị quyết ban hành sớm sẽ cải thiện năng lực hấp thụ vốn của nền kinh tế, nhất là phân bổ và giải ngân vốn đầu tư công; tạo cơ sở pháp lý thống nhất, phát huy tính chủ động của các địa phương trên cơ sở khả năng cân đối ngân sách địa phương. Cơ chế phân cấp sẽ phát huy được tính tự chủ, nâng cao trách nhiệm của người đứng đầu địa phương; giao quyền chủ động cho địa phương trong triển khai dự án, đặc biệt sẽ tạo thuận lợi trong công tác giải phóng mặt bằng, rút ngắn thời gian thực hiện dự án…
5- Cải cách mạnh mẽ thủ tục hành chính từ giai đoạn chuẩn bị đầu tư, thực hiện đầu tư để đẩy nhanh tiến độ, rút ngắn thời gian thực hiện dự án. Công khai minh bạch thông tin ở tất cả các bước trong triển khai dự án PPP cần được đẩy mạnh, như: chuẩn bị dự án, lựa chọn nhà đầu tư, ký kết hợp đồng được công khai, minh bạch trên hệ thống mạng đấu thầu quốc gia. Tăng cường kiểm tra, thanh tra, kiểm toán dự án PPP; có chế tài xử phạt, quy định rõ ràng về trách nhiệm, nghĩa vụ của cơ quan nhà nước có thẩm quyền và các bên liên quan.
6- Tạo điều kiện để các nhà đầu tư trong và ngoài nước có thể huy động rộng rãi mọi nguồn vốn trong xã hội khi thực hiện dự án; xem xét cho phép các tổ chức tín dụng được cho vay vượt khung quy định của Ngân hàng Nhà nước, đối với các dự án trọng điểm quốc gia được Thủ tướng Chính phủ quyết định. Xem xét cho phép nhà đầu tư huy động vốn từ các quỹ và tạo điều kiện cho nhà đầu tư tiếp cận với các nhà đầu tư và tổ chức tín dụng nước ngoài vay vốn với lãi suất ưu đãi để đầu tư kết cấu hạ tầng giao thông theo hình thức PPP./.
Hoàng Văn Long và Đỗ Thị Thu Hà
Trung tâm Thông tin, Phân tích và Dự báo Kinh tế
Ban Kinh tế Trung ương