Quá trình áp dụng các mô hình hành chính ở một số nước Đông Nam Á

Ngoại trừ Thái Lan, trong quá khứ, hầu hết các quốc gia thuộc Đông Nam Á đều từng là thuộc địa của các nước phát triển phương Tây. Quá trình hình thành và phát triển của hệ thống hành chính của các quốc gia Đông Nam Á này thường dựa trên sự áp đặt hay "bắt chước" từ các mô hình phương Tây. Có thể chia sự phát triển của các hệ thống hành chính ở khu vực thành ba giai đoạn chính: Thời kỳ thuộc địa; thời kỳ hậu thuộc địa và thời kỳ hiện đại. Nói về tiến trình phát triển nền hành chính các nước ở Đông Nam Á (chủ yếu là Malaixia, Philíppin và Thái Lan) có thể thông qua việc tìm hiểu việc áp dụng các mô hình hành chính, đó là mô hình hành chính quan liêu, mô hình hành chính phát triển và mô hình quản lý công mới (NPM). 

1. Mô hình hành chính quan liêu (thời kỳ thuộc địa) 

Mô hình hành chính quan liêu (bộ máy thư lại) do nhà xã hội học người Đức Max Weber sáng lập xuất hiện phổ biến ở các quốc gia tư bản phương Tây. Tuy nhiên, cùng áp dụng mô hình bộ máy thư lại nhưng trên thực tế lại có sự khác biệt ở các nước đang phát triển dưới thời kỳ thuộc địa, không giống như việc áp dụng tương đối thuần nhất ở các nước phương Tây. 

 - Đối với Malaixia, giai đoạn là thuộc địa của Anh, chính quyền nước Anh từng bước thể chế hóa mô hình hành chính quan liêu trên cơ sở ghi nhận tính trung lập chính trị và trật tự thứ bậc. Năm 1957, sau khi giành độc lập, chính quyền Malaixia mới áp dụng mô hình dân chủ nghị viện của Anh ở khía cạnh chính trị và hành chính theo mô hình bộ máy thư lại của Max Weber. Chính quyền Malaixia bảo đảm sự độc lập giữa hành chính với chính trị thông qua việc thành lập Ủy ban Công vụ. Ủy ban này có nhiệm vụ bảo đảm nguyên tắc Công trạng và hiệu quả hành chính. Bên cạnh việc kế thừa mô hình hành chính quan liêu thời kỳ thuộc địa, chính quyền Malaixia còn có những điểm khác biệt, đó là sự nhấn mạnh hơn vào tiêu chuẩn thực thi công vụ và bằng cấp. Trên thực tế, tính trung lập khó được bảo đảm ở một quốc gia đa sắc tộc như Malaixia, bởi tính đồng nhất về chủng tộc của các đảng chính trị ở nước này thường dẫn tới sự nghi ngờ tính trung lập của nền hành chính.

  - Đối với Philippin, giai đoạn là thuộc địa của Mỹ là giai đoạn hình thành mô hình hành chính quan liêu, mặc dù nó được thực thi theo mô hình tổng thống kiểu Mỹ (dựa trên nguyên tắc phân chia quyền lực, bầu tổng thống trực tiếp, hệ thống kiểm soát và đối trọng). Thời kỳ này, nền công vụ Philíppin theo mô hình lý tưởng của Max Weber bằng việc kế thừa các nguyên tắc trung lập chính trị và trách nhiệm. Mặc dù có sự tự do đáng kể về văn hóa, chính trị cởi mở nhưng trong suốt giai đoạn sau khi giành độc lập, dưới chế độ độc tài Ferdinand Marcos, mô hình dân chủ với nguyên tắc tuân thủ hiến pháp và pháp luật, trung lập của bộ máy hành chính và trách nhiệm giải trình đã phải đối mặt với nhiều thách thức. 

- Đối với Thái Lan, quá trình phát triển của mô hình hành chính quan liêu ở Thái Lan thể hiện rõ qua những sáng kiến như: sự áp dụng của chế độ tuyển dụng dựa trên năng lực trong nền công vụ vào những năm 20 thế kỷ XX, dưới thời Vua Rama VII; tiêu chuẩn hóa hệ thống nhân sự trong khu vực công thông qua Luật Công vụ năm 1928; thành lập Ủy ban Công vụ thông qua Luật Công vụ năm 1933, thay thế sự sắp xếp công chức theo ngạch bởi vị trí việc làm thông qua Luật Công vụ năm 1975. Trong bối cảnh độc quyền, sự xung đột và bất ổn chính trị ở quốc gia này, tính trung lập, chế độ nhân tài, trách nhiệm giải trình của nền hành chính (đặc điểm của mô hình quan liêu lý tưởng) đã không thể được bảo đảm. Thực tế nền hành chính Thái Lan được đặc trưng bởi sự cai trị quân sự, sự dính líu chính trị của các quan chức cấp cao, cạnh tranh giữa các phe phái hành chính, sự tham gia chính trị của nền công vụ và độc quyền, tham nhũng. Những đặc điểm nổi bật của hệ thống hành chính Thái Lan thể hiện sự khác biệt đáng kể với các nguyên tắc của bộ máy quan liêu lý tưởng. 

Có thể nói, đối với mô hình bộ máy thư lại, dù hầu hết những nước Đông Nam Á đều từng là thuộc địa của các nước tư bản phương Tây nhưng tàn dư của chế độ phong kiến để lại ở Đông Nam Á từ trước thời kỳ thuộc địa luôn là một cản trở đối với việc thể hiện tính trung lập. Bên cạnh đó, những thách thức chung đối với nền hành chính của nhiều nước đang phát triển khác như: chế độ quân sự, tham nhũng, sự bất ổn chính trị, xung đột chính trị và sự thay đổi liên tục của đảng cầm quyền khiến các quốc gia Đông Nam Á này không thể duy trì các nguyên tắc của bộ máy quan liêu về sự trung lập chính trị, tính khách quan và trách nhiệm giải trình đối với xã hội. 

2. Mô hình hành chính phát triển (thời kỳ hậu thuộc địa) 

Cùng với xu hướng hướng tới mô hình hành chính phát triển với sự tập trung vào nhà nước ở các nước đang phát triển, một vài quốc gia ở Đông Nam Á đã thực hiện mô hình này nhằm tiến hành các chương trình, kế hoạch và dự án phát triển dài hạn thông qua việc thành lập các cơ quan kế hoạch khác nhau và các cơ quan liên quan tới sự phát triển. 

- Malaixia là một ví dụ điển hình về việc áp dụng mô hình hành chính phát triển, nền công vụ trở thành chủ thể chính trong việc tiến hành các sáng kiến phát triển của quốc gia và thực hiện các kế hoạch phát triển kinh tế dài hạn. Đối với Malaixia, mặc dù tính trung lập chính trị của nền hành chính công có thể bị ảnh hưởng bởi hệ thống chính trị mang tính chủng tộc và chính sách kinh tế, nhưng có thể duy trì những đặc điểm cơ bản của quản trị dân chủ, một yếu tố quyết định thành công của hành chính phát triển. Những năm đầu sau khi giành độc lập, Malaixia phải đối mặt với thách thức đối với việc chuyển đổi nền hành chính quan liêu được thừa hưởng từ thời kỳ thuộc địa sang hệ thống hành chính định hướng phát triển. Giống như sự kế tục di sản của thời kỳ thuộc địa ở các nước đang phát triển khác, Malaixia phải thúc đẩy nhiều mặt, bảo đảm sự tham gia của người dân thông qua các cơ quan đại diện tại địa phương, một thành tố cơ bản của mô hình hành chính phát triển.

- Ở Philíppin: xu thế áp dụng mô hình hành chính phát triển cũng được thực hiện. Cơ quan hành chính phát triển kinh tế quốc gia (cơ quan điều phối đối với các cơ quan, các chính sách và kế hoạch phát triển) được thành lập để mô tả vai trò của một nền hành chính công được định hướng phát triển. Những hạn chế về phân quyền và sự tham gia của người dân có thể nhận thấy rõ nét dưới chế độ độc tài Ferdinand Marcos, nơi mà hệ thống hành chính ngày càng được củng cố dựa trên mối quan hệ người bảo trợ - khách hàng.

- Trường hợp ở Thái Lan, Chính phủ theo đuổi liên tục vai trò phát triển theo chủ nghĩa can thiệp thông qua sự thành lập nhiều xí nghiệp nhà nước. Trong suốt những năm 60 và 70 của thế kỷ XX, xuất hiện sự hợp tác mạnh mẽ hơn giữa nhà nước và khu vực tư, chế độ hành chính và chính trị nắm giữ quyền lực lớn hơn dưới hình thức thúc đẩy chương trình phát triển quốc gia. Chính phủ Thái Lan đã thành lập Học viện quốc gia về Hành chính phát triển (NIDA) vào năm 1996 thuộc Bộ Giáo dục để cung cấp chương trình giáo dục và đào tạo về hành chính công có liên quan tới phát triển. Vào những năm của thập kỷ 70 thế kỷ XX, chương trình đào tạo mới của NIDA đã nhấn mạnh hơn vào phát triển kinh tế và hành chính phát triển. Dễ dàng nhận thấy ở Thái Lan, sự tiếp tục duy trì trật tự thứ bậc cứng nhắc, lợi ích doanh nghiệp, mối quan hệ cá nhân trong nền công vụ trở thành một trở ngại đối với sự chuyển đổi từ mô hình hành chính quan liêu sang hành chính phát triển. 

Trong bối cảnh chính trị thiếu ổn định sau khi giành độc lập, nhu cầu để duy trì sự ổn định và trật tự xã hội trở nên cấp bách hơn phát triển kinh tế, mặc dù trong giai đoạn tiếp theo, ở nhiều nước thuộc Đông Nam Á đã xuất hiện những chương trình phát triển nhất định nhưng năng lực phát triển của nền hành chính không được thừa nhận bởi sự thiếu hụt kỹ năng, nguồn lực và hệ thống pháp luật không đầy đủ... Những hạn chế như vậy đã trở thành rào cản đối với sự nổi lên của hành chính phát triển. 

3. Mô hình NPM (thời kỳ hiện đại) 

- Ở Malaixia, môi trường chính sách đã chuyển dịch theo mô hình NPM từ năm 1983 khi Chính phủ áp dụng chương trình tổng thể về tư nhân hóa đối với các lĩnh vực như viễn thông, hàng không, đường sắt, điện lực, bưu chính..., để cắt giảm chi tiêu công, giải phóng sự bó buộc về tài chính của nhà nước và tăng cường sức mạnh của thị trường. Chính sách này được bổ sung bằng tự do hóa thương mại và đầu tư nước ngoài. Chính phủ đã tiến hành những biện pháp để thu nhỏ quy mô của khu vực công bằng cách giảm mức độ gia tăng của nền công vụ. Vào năm 1994, hầu hết các cơ quan công đã "đệ trình các đề xuất tái cấu trúc dẫn tới loại bỏ vô số vị trí việc làm". Cũng có một sự thay đổi trong vai trò của khu vực công từ các cơ quan lãnh đạo các hoạt động kinh tế - xã hội, tạo điều kiện thuận lợi cho việc cung ứng các dịch vụ công mà được cung ứng bởi khu vực tư. Ở khía cạnh này, Chính phủ cũng đã tái cấu trúc dịch vụ công dựa trên sự tự chủ quản lý nhiều hơn về tài chính và nhân sự, quan tâm đối với chất lượng dịch vụ và đáp ứng nhu cầu khách hàng, nhấn mạnh các yếu tố đầu ra hơn các yếu tố đầu vào. 

 - Ở Philíppin, cải cách theo mô hình NPM bắt đầu với chương trình phục hồi kinh tế do chính quyền của Tổng thống Aquino (1987 - 1989) ban hành dưới ảnh hưởng của Ngân hàng Thế giới (WB) và Quỹ tiền tệ quốc tế (IMF), đặc biệt về khía cạnh giảm sự can thiệp của Nhà nước vào các hoạt động của nền kinh tế. Chính phủ lên kế hoạch cắt giảm số nhân viên trong khu vực công khoảng 5 - 10%, xác định lại vai trò là người tạo điều kiện hơn là trực tiếp chỉ đạo các hoạt động kinh tế và tổ chức lại công vụ với sự nhấn mạnh nhiều hơn vào tính tự chủ của các nhà quản lý công. Ở Philíppin, nỗ lực của Chính phủ nhằm khởi động lại nền hành chính cùng với mô hình NPM đã không nhận được sự ủng hộ từ phía các nhà lập pháp theo chủ nghĩa hoài nghi (những người lo sợ mất quyền lực chính trị) và mô hình này không có hiệu lực trong môi trường hành chính của đất nước vốn chiếm ưu thế bởi mối quan hệ nhà bảo trợ - khách hàng. 

- Ở Thái Lan, những cải cách công vụ gần đây, đặc biệt là những cuộc cải cách được tiến hành dưới Luật Công vụ mới năm 1992, Kế hoạch cải cách quản lý khu vực công năm 1999 và Dự án Đổi mới hành chính năm 1999 đã được xác định là NPM bởi Văn phòng quốc gia của Ủy ban công vụ. Đặc biệt, Chính phủ Thái Lan đã và đang tiến hành giảm bớt việc làm trong khu vực công, bãi bỏ những cơ quan nhà nước không cần thiết, ký hợp đồng với bên ngoài trong việc cung cấp dịch vụ, thay thế vai trò của khu vực công bởi các công ty tư nhân, xây dựng nền hành chính theo định hướng kết quả, tăng cường kết quả định hưóng khách hàng và xác định lại vai trò của khu vực công là tạo môi trường và điều kiện thuận lợi hơn là kiểm soát các hoạt động kinh tế. 

 Tại Thái Lan, hầu hết công chức vẫn chưa quen với cải cách theo mô hình NPM. Theo nhiều đánh giá của chuyên gia "cơn sốt NPM" ở Thái Lan hiện nay được dẫn dắt bởi động cơ chính trị của Thủ tướng nhằm củng cố sự kiểm soát đối với bộ máy hành chính. Thay bằng cái gọi là trao quyền tự chủ cho các cơ quan nhà nước, việc thành lập các tổ chức công ty được cho là dẫn đến sự gia tăng kiểm soát chính trị đối với các cơ quan này. Kết quả chung của cải cách theo kiểu NPM ở Thái Lan là một mô hình hành chính "lai ghép" giữa mô hình hành chính của Pháp - mô hình ít đề cập tới sự nhấn mạnh của mô hình NPM vào sự phân tách giữa nhà chính trị và nhà hành chính như nhiều quốc gia phương Tây khác. 

Như vậy, về mô hình NPM, câu hỏi đặt ra là việc liệu nó có trở thành mô hình toàn cầu không và mô hình này được áp dụng ở các quốc gia ở mức độ nào. Đối với các nước Đông Nam Á, có thể nhận thấy sự khác biệt nhất định với những nguyên tắc chính của NPM ở những cuộc cải cách khu vực Công. Đối với một vài quốc gia, khó có những thay đổi đáng kể về cấu trúc mà nhà nước đóng vai trò trung tâm (bao gồm di sản của nền hành chính thời kỳ thuộc địa, chế độ quân sự thời kỳ hậu thuộc địa...) và khuyến khích mô hình hành chính theo định hướng thị trường giống như NPM. 

Trong ba mô hình hành chính cơ bản nêu trên, mô hình thư lại và mô hình hành chính phát triển hầu như dựa trên ưu thế về vai trò của nhà nước đối với sự phát triển kinh tế - xã hội, trong khi mô hình NPM nhấn mạnh việc giảm sự can thiệp của nhà nước, gia tăng vai trò của khu vực tư và sự chuyển đổi của việc cung ứng dịch vụ theo tiêu chuẩn và cấu trúc theo thị trường. Tuy nhiên, mặc dù các nước Đông Nam Á vay mượn các mô hình hành chính phương Tây, Song thực tế sự vận hành của các mô hình này có sự khác biệt rõ ràng với các mô hình nguyên mẫu và mức độ, phạm vi vận dụng theo mô hình nguyên mẫu của các quốc gia cũng có sự khác biệt. Chính điều này dẫn tới khó khăn trong việc khái quát chung về hệ thống hành chính của các nước trong khu vực./

Vũ Cẩm Tú (Tổng hợp)