Nước Đức và hành chính công

Cộng hoà Liên bang Đức nằm ở Trung Âu, giữa lòng Châu Âu và được bao bọc bởi 9 nước láng giềng: Pháp, Áo, Thuỵ Sĩ, Séc, Ba Lan, Đan Mạch, Hà Lan, Bỉ và Luxemburg với tổng biên giới dài 3.757km. Diện tích: 357.385 km2. Tính hết năm 2017, dân số của Đức là 82,6 triệu người, chủ yếu là người Đức và một số người dân tộc thiểu số Doben sống ở Đông Đức.

Cộng hoà Liên bang Đức gồm 16 bang (Bundeslander), Thủ đô Berlin là thành phố lớn nhất. Tổng thống đứng đầu nhà nước nhưng quyền hành pháp lại do Thủ tướng (Chancellor) và các Bộ trưởng Liên bang (Federal Ministers) thực hiện. Thủ tướng do Nghị viện Liên bang (Bundestag - Federal Chamber) bầu và thường là người lãnh đạo của Đảng giành được đa số phiếu trong Viện. Mặc dù Thủ tướng đề cử các thành viên của Chính phủ lên Tổng thống nhưng thường có sự thương lượng về thành phần của Chính phủ giữa các Đảng liên minh, tạo nên Chính phủ liên minh. Chính phủ được điều hành trên ba nguyên tắc: Thủ tướng định ra các đường lối chính sách chung. Trong khuôn khổ các đường lối này, từng Bộ trưởng hành động độc lập và chịu trách nhiệm giải trình trước Thủ tướng. Hội đồng Bộ trưởng hay Nội các (Cabinet of Ministers) xử lý các vấn đề điều phối, thông qua các quyết định liên bộ. Các nhiệm vụ hành chính được uỷ quyền thực hiện từ ba cấp: Bộ trưởng, Chính quyền bang và Thành phố (với những nhiệm vụ do bang phân giao). Cấp chính quyền địa phương tổ chức theo nhiều mô hình tuỳ thuộc vào quy mô của Bang, một số bang lớn được tổ chức thành ba cấp: Vùng, tỉnh và xã (làng) các bang còn lại có hai cấp: tỉnh và xã (làng).

Các chính sách chính trị được phi tập trung hóa, mỗi bang đều có thẩm quyền riêng được ghi trong Hiến pháp. Nhìn chung, cấp Liên bang chịu trách nhiệm về lập pháp (với 70% Bộ luật Liên bang do Thượng viện – Hội đồng Liên bang ban hành), điều phối và tạo xung lực chính trị trong khi cấp bang chịu trách nhiệm theo dõi và thực thi chính sách công.  Các đại biểu của Nghị viện Liên bang không do nhân dân bầu trực tiếp mà thuộc quyền hành pháp của chính quyền hành chính bang (Lander) bổ nhiệm, số lượng căn cứ vào dân số của bang. Có hai cấp hành chính theo lãnh thổ: Cấp thứ nhất là Chính quyền Liên bang và cấp thứ hai là Chính quyền bang. Mỗi Bang (Land) có Hiến pháp và cách thức phân giao quyền lực riêng. Mỗi bang tự tổ chức nên các nhánh cơ quan lập pháp, hành pháp và tư pháp. Nghị viện bang (Landtag) có quyền thông qua luật về chính quyền địa phương, hệ thống cảnh sát, văn hoá và giáo dục. Nhiệm vụ chủ yếu của họ là cùng chính quyền hành chính bang thực hiện công việc hành pháp. Một phần hoạt động của Nghị viện bang do cấp Liên bang quy định thông qua khung pháp lý chung. Liên bang có thẩm quyền lập pháp trên hầu hết các lĩnh vực (quốc phòng, ngoại giao và quốc tịch) trong khi bang có quyền về các dịch vụ: Giáo dục, văn hoá và cảnh sát. Trong các lĩnh vực giao thoa (Luật Dân sự, Hình sự, Công ty). Bang thực hiện khi Liên bang không làm. Liên bang có thể định ra các điều khoản khung để các Bang cụ thể hoá, áp dụng thực hiện.

Hiến pháp quy định cụ thể việc các bang phải phối hợp với Liên bang trong các vấn đề về nông nghiệp, các vùng bờ biển. Các chính sách được đưa ra theo cơ chế đồng thuận cao. Để có đồng thuận, các thủ hiến bang phải tổ chức họp với nhau ít nhất hai lần một năm, các bộ trưởng phải họp ít nhất 3-4 lần một năm.

Chính quyền Liên bang tổ chức hệ thống thu thuế chung và có các hiệp ước để phân chia các khoản thuế thu được cho các cấp chủ yếu dựa trên tiêu chí là dân số của các cấp hành chính và trên quan điểm các bang giầu có nghĩa vụ giúp đỡ các bang nghèo, tạo bình đẳng trong chất lượng cuộc sống. Cũng do tính chất của nhà nước xã hội nên Cộng hòa Liên bang Đức chủ yếu sử dụng chính sách thuế và điều tiết ngân sách để thực hiện việc xóa đói giảm nghèo, cung cấp các điều kiện học tập, y tế, chỗ ở của các bộ phận người yếu thế trong xã hội cũng như đảm bảo hạn chế chênh lệch giầu nghèo trong xã hội.

Về cơ cấu tổ chức của Bộ, có ba cấp chính: Cấp thứ nhất là các chức danh chính khách gồm Bộ trưởng và Quốc vụ khanh Nghị viện (Parliamentary Secretary of State). Cấp thứ hai là công chức chính trị (Political civil servants) gồm Quốc vụ khanh (Secretary of State) và các Tổng Cục trưởng (Director-General) được bổ nhiệm đặc biệt và không phải giải thể khi thay đổi Chính phủ. Cấp thứ ba là công chức chuyên nghiệp (Career civil servants or employees) gồm các Phó Tổng cục trưởng (Deputy Director-General), Vụ trưởng (Heads of Service) và Trưởng bộ phận (Heads of Division). Một số công chức chuyên nghiệp hưởng địa vị pháp lý lâm thời của công chức chính trị. Tổ chức hành chính cơ bản là Vụ (Service), các Vụ trực thuộc Tổng cục, dưới quyền các Tổng Cục trưởng và Phó Tổng cục trưởng, cấp trên trực tiếp của Tổng Cục trưởng là Quốc vụ khanh… Nguyên tắc thứ bậc này áp dụng cho tất cả cơ quan hành chính. Cũng như nhiều nước trong Liên minh Châu Âu, ngày càng nhiều tổ chức độc lập (Independent Entities) gọi là cơ quan sự nghiệp (agencies) được thành lập để cung ứng dịch vụ.

Luật Cơ bản (Basic Regulation) quy định nguyên tắc về địa vị của công chức phục vụ trong Liên bang, bang hay chính quyền địa phương. Công chức Liên bang được Luật Công vụ (31/3/1999) điều chỉnh. Cấp Liên bang có thẩm quyền xây dựng khung pháp lý liên quan đến tất cả công chức, áp dụng đồng nhất giữa các ngạch khác nhau. Nhân sự hành chính được phân thành hai loại: Công chức thuộc hệ thống chức nghiệp, theo nghĩa rộng đều giữ các chức vụ trong nền hành chính truyền thống (quản lý, cảnh sát và giáo dục). Công chức theo nghĩa hẹp nhất có số lượng rất ít so với các nhóm nhân sự khác trong khu vực công cho dù điều kiện làm việc và quy định pháp lý được áp dụng giống nhau và thực tế là các công chức tạo nên nhóm hành chính tinh hoa. Nhân sự công khác (Employees và Workers) làm việc theo điều khoản quy định trong hợp đồng tuyển dụng nhưng trên thực tế họ có vị trí được bảo đảm ổn định như công chức. Chỉ có một tỷ lệ nhỏ công chức làm việc ở cấp Liên bang và hầu hết công việc địa phương thuộc trách nhiệm của chính quyền hành chính bang.

Công tác quản lý nguồn nhân lực và việc tuyển dụng công chức được phân cấp rõ ràng, các Bộ chịu trách nhiệm trong việc tuyển dụng, đào tạo và quản lý nhân sự của mình một cách độc lập.

Về hệ thống chức nghiệp: Con đường phát triển dựa trên nguyên tắc thực tài (căn cứ hệ thống cấp bậc), thâm niên công tác và giới hạn ngân sách. Không có hệ thống thi tuyển cạnh tranh trung ương tập quyền mà các cấp chính quyền các bang tổ chức độc lập. Công chức cao cấp được tuyển dụng từ nguồn các ứng viên cho từng dự án cụ thể. Ở chính quyền hành chính bang, công chức có thâm niên công tác có thể được lựa chọn làm việc theo một số điều khoản cụ thể trước khi giữ vị trí lâu dài. Công tác đánh giá ở từng Bộ có quy trình thủ tục khác nhau nhưng phải tuân thủ các quy định trong pháp luật Liên bang liên quan đến chuyên môn, nghề nghiệp. Hầu hết các văn bản hướng dẫn việc đánh giá gồm hai nhóm tiêu chí: Tiêu chí về thực thi nhiệm vụ (kết quả đạt được trong giai đoạn đánh giá) và tiêu chí về năng lực (bao gồm cả tiềm năng phát triển tương lai).

Về chính sách đãi ngộ: Tất cả công chức được trả lương theo quy chế tiền lương Liên bang (Bundesbesoldungsgesetz), không phụ thuộc vào việc họ cung ứng dịch vụ ở đâu. Ngày nay, 16 bang có mức tiền lương khác nhau, phụ thuộc vào tình trạng "giàu" hay "nghèo". Tuy nhiên, Chính phủ Liên bang phải giám sát để đảm bảo rằng sự khác biệt với Hệ thống tiền lương Liên bang dưới 5%. Luật Liên bang quy định lương cơ bản giống nhau đối với mọi công chức. Tiền thưởng do công chức có thẩm quyền thương lượng với nhân viên. Có hai thang bảng lương (Pay Schemes) trong lĩnh vực hành chính chung, gồm cả hành chính Liên bang: Bảng A  (A1-A16) công chức - những người lĩnh các bậc lương tăng dần. Bảng B (B1-B11) các khoản lương cố định của các công chức giữ vị trí cao cấp. Ngoài ra, công chức có thể hưởng phụ cấp gia đình cũng như một số phụ cấp khác khi làm nhiệm vụ ở nước ngoài. Để thưởng cho việc thực thi xuất sắc nhiệm vụ, các quy định về tiền lương căn cứ theo kết quả thực thi nhiệm vụ, các mức độ hoàn thành nhiệm vụ, các khoản thưởng cho việc hoàn thành công việc, đối với công chức cao cấp còn có thể được làm việc theo thời gian linh hoạt.

Công tác đánh giá thực thi nhiệm vụ được tiến hành thường xuyên hai đến ba năm một lần. Các chương trình đào tạo lãnh đạo của Học viện Liên bang (Federal Academy) dành cho đối tượng cao cấp liên tục được cập nhật và nâng cao, theo hướng đổi mới nội dung đào tạo lãnh đạo hiện đại dựa trên các kỹ năng quản lý.

Để chống tham nhũng, Cộng hòa Liên bang Đức có quy định chặt chẽ về việc nhận quà tặng, tất cả các quà tặng có giá trị từ 25 EUR trở lên đều phải khai báo, có một số bang quy định mức 15 EUR, một số vị trí quy định không được nhận lời mời ăn cơm khách… Đặc biệt để tăng cường giám sát tập thể, các công chức phải công khai lịch công tác hàng ngày của mình trong nội bộ các cơ quan để thực hiện giám sát lẫn nhau trong công việc.

Chính sách kinh tế

Là nền kinh tế lớn và mạnh nhất châu Âu, trên quy mô thế giới, về GDP danh nghĩa  Đức xếp thứ 4 toàn thế giới. Nền kinh tế Đức nổi tiếng về xuất khẩu máy móc, phương tiện, thiết bị gia dụng và hóa chất.

Đặc trưng của nền kinh tế Đức là kinh tế thị trường xã hội, mặc dù trong Hiến pháp Đức không định nghĩa rõ từ "xã hội", tuy nhiên từ tuyên bố năm 1948 có thể hiểu nền kinh tế thị trường xã hội là một nền kinh tế thị trường kết hợp tự do cá nhân, năng lực hoạt động kinh tế với công bằng xã hội. Đây là nền kinh tế thị trường kích thích mạnh mẽ sáng kiến cá nhân và lợi ích toàn xã hội, đồng thời phòng tránh được các khuyết tật lớn của thị trường, chống lạm phát, giảm thất nghiệp, quan tâm thực hiện công bằng xã hội. Các quyết định kinh tế và chính trị của nhà nước được hoạch định trên cơ sở chú ý đến những nhu cầu và nguyện vọng cá nhân. Mô hình này theo đuổi các mục tiêu:

- Bảo đảm và nâng cao tự do về vật chất cho mọi công dân bằng cách bảo đảm cơ hội kinh doanh cá thể bằng một hệ thống an toàn xã hội.

- Thực hiện công bằng xã hội theo nghĩa là công bằng trong khởi nghiệp và phân phối.

- Bảo đảm ổn định bên trong của xã hội (khắc phục khủng hoảng kinh tế, mất cân đối).

Tư tưởng trung tâm của mô hình là tự do thị trường, tự do kinh doanh, không có sự khống chế của độc quyền, bảo vệ quyền sở hữu tư nhân, tính độc lập kinh tế và chịu trách nhiệm của chủ doanh nghiệp, thừa nhận vai trò nhất định của Nhà nước (để đảm bảo phối hợp sự tự do kinh tế với các quy tắc và chuẩn mực xã hội). Xã hội là một sân bóng đá trong đó các giai cấp và tầng lớp xã hội là các cầu thủ và Nhà nước giữ vai trò là trọng tài, bảo đảm cho trận đấu diễn ra theo luật, tránh khỏi những tai họa.

Các tiêu chuẩn của nền kinh tế thị trường xã hội: (i) tuyệt đối đảm bảo quyền tự do cá nhân; (ii) bảo đảm công bằng xã hội thông qua các chính sách xã hội của nhà nước; (iii) chính sách kinh doanh theo chu kỳ. Nhà nước phải có chính sách khắc phục hậu quả của khủng hoảng chu kỳ, điều chỉnh mất cân đối; (iv) chính sách tăng trưởng kinh tế và phát triển xã hội; (v) chính sách cơ cấu. Được coi là tiêu chuẩn đặc trưng, hạt nhân trong chính sách tăng trưởng. (Vấn đề chuyển dịch cơ cấu kinh tế theo yêu cầu cách mạng khoa học công nghệ, đào tạo con người,..); (vi) bảo đảm tính phù hợp với cạnh tranh trên thị trường, ngăn ngừa sự phá vỡ hay hạn chế cạnh tranh quá mức trên thị trường...

Trong mô hình kinh tế thị trường xã hội Đức, những công cụ thường được Nhà nước sử dụng để can thiệp vào hoạt động thị trường, đó là: chính sách xã hội, chính sách cạnh tranh, tái phân bổ thu nhập, doanh nghiệp Nhà nước, chính sách cơ cấu và chính sách kinh tế, trong đó chính sách kinh tế, chính sách cơ cấu và chính sách cạnh tranh là những chính sách được ưu tiên trước.

Nhà nước Đức luôn bảo đảm sự công bằng xã hội và các cơ hội tiếp cận bình đẳng cho người dân. Điều này thực hiện thông qua hệ thống thuế, các biện pháp và phúc lợi nhà nước xã hội đa dạng, cùng với đó là những quyền về xã hội và các cơ hội giáo dục, như: trợ cấp cho người yếu thế, bảo đảm tối thiểu sự an toàn nghề nghiệp, bảo hiểm xã hội trước những rủi ro trong cuộc sống (tai nạn, bệnh tật, thất nghiệp, tuổi già)... Yếu tố xã hội được quan tâm đặc biệt với nội dung: nâng cao mức sống của các nhóm dân cư thu nhập thấp, bảo trợ xã hội đồng thời bảo vệ tất cả các thành viên trong xã hội. Để giải quyết tốt các vấn đề xã hội, Chính phủ cần có một chính sách định hướng cho tương lai và nhìn trước các vấn đề điều tiết để tăng nhịp độ tăng trưởng kinh tế, phân phối thu nhập một cách công bằng.

Chính sách kinh tế trong mô hình kinh tế thị trường xã hội ở Đức được thực hiện với mục đích giảm bớt sự biến động của nền kinh tế và làm giảm tỷ lệ thất nghiệp. Đào tạo dạy nghề hoặc các biện pháp tạo công ăn việc làm để tư vấn và giới thiệu việc làm miễn phí cho những người có nhu cầu cũng được khuyến khích.

Để theo đuổi những mục tiêu trên, chính sách kinh tế của Đức tập trung phát triển mạnh các tổ chức công đoàn thuộc các lĩnh vực, đưa ra mức tiền lương tối thiểu, tập trung nguồn lực đầu tư cho giáo dục, điều phối các hoạt động của thị trường bằng các công cụ của thị trường, đầu tư cho công tác nghiên cứu, dự báo để cung cấp thông tin cho thị trường. Sử dụng các hiệp hội thuộc các lĩnh vực để đại diện các doanh nghiệp thuộc lĩnh vực đó đàm phán với bang, Liên bang về các chính sách đối với hội viên.

Chính sách cơ cấu kinh tế cũng là một chính sách đặc thù của mô hình kinh tế Đức. Chính sách cơ cấu được chia giữa các vùng miền của nền kinh tế hoặc theo ngành kinh tế. Với chính sách này, những vùng hoặc các ngành kinh tế kém phát triển sẽ được Nhà nước quan tâm, thúc đẩy phát triển hơn. Các bang phía Đông Đức là ví dụ điển hình. Những bang này trước đây thuộc nước Cộng hòa Dân chủ Đức cũ, kém phát triển hơn so với các bang thuộc Tây Đức, hiện vẫn đang trong quá trình tái cơ cấu kinh tế.

Một yếu tố quan trọng nữa trong mô hình kinh tế thị trường xã hội ở Đức là kiểm soát cạnh tranh trên thị trường.

Hoạt động của Quỹ đầu tư và kết cấu Châu Âu (Quỹ ESI)

Quỹ đầu tư và kết cấu châu Âu (Quỹ ESI) là gồm 5 quỹ thành phần là: Quỹ phát triển khu vực châu Âu; Quỹ Xã hội châu Âu; Quỹ liên kết; Quỹ phát triển nông nghiệp châu Âu và Quỹ Hàng hải và Thủy sản châu Âu. Cụ thể:

  • Quỹ phát triển khu vực châu Âu (ERDF) - được thành lập để thúc đẩy phát triển cân bằng ở các khu vực khác nhau của EU.
  • Quỹ Xã hội châu Âu (ESF) - hỗ trợ các dự án liên quan đến việc làm trên khắp châu Âu và thúc đẩy nguồn nhân lực châu Âu. (Công nhân, thanh thiếu niên và người tìm việc)
  • Cohesion Fund - tài trợ cho các dự án giao thông và môi trường ở các nước có tổng thu nhập quốc dân (GNI) bình quân đầu người thấp hơn 90% mức trung bình của EU. Trong giai đoạn 2014-2020, các quốc gia này là: Bulgaria, Estonia, Hy Lạp, Croatia, Latvia, Lithuania, Malta, Ba Lan, Bồ Đào Nha, Romania, Slovakia, Slovenia, Cộng hòa Séc, Hungary và Cyprus.
  • Quỹ phát triển nông nghiệp châu Âu (EAFRD) - tập trung giải quyết các thách thức cụ thể mà các khu vực nông thôn EU phải đối mặt.
  • Quỹ Hàng hải và Thủy sản Châu Âu (EMFF) - giúp ngư dân giới thiệu các ngư trường bền vững và các cộng đồng ven biển để đa dạng hóa nền kinh tế của họ nhằm cải thiện chất lượng cuộc sống trên bờ biển của châu Âu.

Hơn một nửa số ngân quỹ của EU được phân bổ thông qua 5 Quỹ đầu tư và kết cấu châu Âu (Quỹ ESI) nêu trên. Chúng được quản lý chung bởi Ủy ban châu Âu và các nước EU và được dành cho đầu tư vào tạo việc làm hướng tới một nền kinh tế và môi trường châu Âu bền vững và lành mạnh.

Sở dĩ các quỹ trên được thành lập và vận hành đó là nhằm mục tiêu tăng cường liên kết kinh tế của toàn khối, ràng buộc các quốc gia theo đuổi các giá trị chung tiến tới thống nhất chất lượng sống của mỗi quốc gia. Đây là một dự án mang tính chất chính trị để nhằm nhân rộng các giá trị dân chủ của phương Tây ra các quốc gia thành viên Châu Âu. Đồng thời điều này cũng tạo ra các thiết chế để các bên có thể đàm phán và giải quyết mâu thuẫn, tạo ra hòa bình, thống nhất trong đa dạng các nước thành viên cũng như phát huy lợi ích của mỗi quốc gia.

Nhiệm vụ của các quỹ là tạo điều kiện cho những nước thất bại trong thị trường nội khối, từ đó đưa các xung đột, bất đồng trở về trạng thái cân bằng, tạo sự hài lòng của mỗi quốc gia. Bên cạnh đó, đây cũng là một công cụ để trừng phạt các quốc gia thành viên không tuân thủ luật chơi, hướng các quốc gia tuân thủ các giá trị chung để thịnh vượng hơn.

Hiện nay, 5 lĩnh vực ưu tiên của Quỹ ESI là: (1) Nghiên cứu và đổi mới; (2) Công nghệ số; (3) Hỗ trợ nền kinh tế carbon thấp; (4) Quản lý bền vững tài nguyên thiên nhiên; (5) Doanh nghiệp nhỏ.

Tất cả các quỹ này do chính các nước EU quản lý thông qua các thỏa thuận hợp tác trên cơ sở thống nhất giữa các quốc gia và Ủy ban EU về cách thức sử dụng tiền của các quỹ trong giai đoạn từ 2014-2020 với nguồn ngân sách khoảng 960 tỉ EUR. Thỏa thuận này bao gồm một loạt các chương tình đầu tư, phân bổ kinh phí cho các vùng khác nhau của các dự án thuộc các quốc gia châu Âu trong quá trình thực thi các chính sách để giải quyết các tình trạng di cư trong nội khối, di cư từ nông thôn ra thành thị, cơ sở hạ tầng không đồng nhất, chuyển đổi năng lượng để ứng phó với biến đổi khí hậu…

Một số các thách thức của quỹ trong thời điểm hiện nay đó là: làm thế nào để cân bằng các lợi ích quốc gia; bên cạnh tính hiệu quả thì tính hợp lý giải quyết như thế nào; giải quyết xung đột với quyền lợi của người dân ra sao; sự công bằng trong việc phân chia cho các quốc gia tham gia (quốc gia đóng nhiều nhưng lại được phân bổ ít)…

Vũ Thị Cẩm Tú (sưu tầm và tổng hợp)